淺議行政復議機構的獨立性

摘 要：行政復議作為一種通過解決行政糾紛而為公民權利提供救濟的制度，近年來的實踐表明，其實施效果未能盡如人意，究其原因主要是行政復議機構獨立性和專業化存在弊端。在所有建議對現行復議機構改革的措施中，論述最多，呼聲最大，也有改革實踐的，就是行政復議委員會的建立。但是復議委員會的建立并未解決上述問題，因此必須要完善立法，從體制內部探尋解決問題的方法。

關鍵字：行政復議機構 獨立性 行政復議委員會 完善立法

行政復議制度是一種解決行政糾紛的重要法律制度。行政糾紛是一種特殊的社會糾紛，其特殊性在于糾紛一方當事人為握有公權力的行政機關，另一方是個人。行政糾紛在實質上是公權力與私權利的沖突，進而可能成為國家與由多數個人構成的社會的沖突。這種沖突如果得不到有效地解決，對既有法律秩序將造成重大的危害，甚至動搖國家的統治。

一.行政復議機構的獨立性分析

行政復議機構是享有行政復議權的行政機關內部設立的一種專門負責復議案件受理、審查和裁決工作的辦事機構。依據我國《行政復議法》第三條的規定，行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項，履行下列職責：（一）受理行政復議申請；（二）向有關組織和人員調查取證，查閱文件和資料；（三）審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定；（四）處理或者轉送對本法第七條所列有關規定的審查申請；（五）對行政機關違反本法規定的行為依照規定的權限和程序提出處理建議；（六）辦理因不服行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項；（七）法律、法規規定的其他職責。行政復議機構不是行政主體，其不能以自己的名義對外行使職權，上下級行政復議機關的行政復議機構之間沒有領導和監督關系，他們對各自所屬的行政復議機關負責。作為解決行政糾紛的行政復議機構，必須具備糾紛解決機構的基本要求和標準：

（一）獨立性

完善的糾紛解決機制，使其能夠公正而有效的解決糾紛，糾紛解決機構必須具有獨立性。只有獨立的糾紛解決機構，具有相對的獨立地位，解決糾紛時只服從法律，不受他人的干預，其糾紛解決結果才會具有高度的可信任度和權性。糾紛解決機構的獨立性，主要是指糾紛解決機構不受外來主體因素的干擾，在查清事實的基礎上，依據法律，按照自己的獨立意志作出判斷。行政復議制度是一種審判型的第三者糾紛解決機制，具有準司法性質，要公正而有效的解決行政糾紛，必須保證行政復議機構在行使審查裁決權時，不受任何機關、團體和個人的干擾。但是，我國目前的行政復議機構卻嚴重缺乏獨立性。根據《政復議法》第3條的規定，行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。作為復議機構的“負責法制工作的機構”分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門，缺乏相應的獨立性。而作為行政復議機關，要么是被申請復議的作出原具體行政行為的行政機關的上一級行政機關，要么是作出原具體行政行為的行政機關自己。在這樣的一種格局中，履行行政復議職責的復議機構是很難有自主決定權的。目前的行政復議機構，僅僅是行政復議機關的一個內部機構，有時甚至就是作出原具體行政行為而被申請復議的行政機關的內部機構，“其自身沒有自主地位可言。行政復議的決定只是由該內部機構”擬定，決定權仍然是所屬的行政機關掌握，由此所得出的行政糾紛的解決結果，其公正性自然難以得到保證。

（二）專業性

具備獨立性和中立性的行政復議機構，如果不能保證行政復議人員具有與其職責相適應的專業化水平，也最終無法有效的解決行政糾紛。行政糾紛是一種特殊的社會糾紛，對行政糾紛的解決，行政糾紛解決人員不僅需要具備專業的法律知識，而且還必須具備豐富的行政管理知識。專業性的糾紛解決機構也是現代社會職能分離的要求。現代社會職能分離，要求政府的行政管理職能與糾紛解決職能分離，實現糾紛解決職能的專門化與權威化。經過職能分離，將糾紛解決職能從一般政府職能中分離出來并專門配置給政府法制工作機構，其他政府機構不再從事糾紛解決工作，形成了有效的分工，建立了獨立的糾紛解決制度。但是，我國《行政復議法》沒有對行政復議機構工作人員的執業資格作出專門規定，很難保證復議機構工作人員的專業化要求的實現，人員配置不規范。我國目前的許多行政復議人員都是“半路出家，沒有接受過專門的法律教育，同時具有一定專業水平的人員又感到無用武之地，有的甚至因堅持依法辦事而被調離。”正是由于沒有專業性的行政復議人員，才使得行政糾紛不能夠得到有效的解決。

由上述分析可知，現行的行政復議機構設置本意是基于行政機關對于其行政行為的熟悉程度、專業程度，能夠對復議事項進行準確的分析，從而能及時處理復議事項，通過行政機關內部的監督而實現解決行政糾紛的目的。但從現實角度看，正是由于這種缺乏獨立性和專業性的設置，使相對人對不愿用這樣的方式進行解紛。說它缺乏獨立性，其一是因為行政復議案件由專門的隸屬于行政機關的內部專門從事法制工作的機構來辦理。復議機構沒有獨立的復議權， 其工作人員要完全聽命于行政機構負責人的指令， 具體承辦案件和擬定復議決定， 而沒有最終的決定權；其二是因為這樣的設置方式等于讓行政機關審理自己的行為，違背了“任何人都不得成為自己案件的法官”的自然公正原則，其公正性無法得到相對人的肯定。說其缺乏專業性，不是說對行政行為不專業，而是說沒有專業從事行政復議工作的人員。缺乏獨立性和專業化，加之多層級、多部門的復議主體，使相對人一般不會愿意選擇復議的方式，最明顯的現象就是信訪案件數量的增多。甚至有人將之稱為“行政復議的困局”因此，對于現行的復議機構設置，必須進行改革。

二.行政復議委員會的實踐

在所有建議對現行復議機構改革的措施中，論述最多，呼聲最大，也有改革實踐的，就是行政復議委員會的建立。2008年9月16日，國務院法制辦公室下發了《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》（以下簡稱《國法[2008]71號》），確定以北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南、貴州等8省市為試點單位，正式開展了行政復議委員會試點工作。文件規定，國務院試點實施行政復議委員會制度，行政復議委員會設置在行政機關內部。行政復議受理和審議權相對集中在行政復議委員會手中，其他行政機關不再接受復議申請。行政復議委員會統一對行政復議案件進行立案審查。實行委員合議制，采用準司法程序實行一次性復議。從全國來看，當前各地行政復議委員會模式大體有三種： 一是將原來分散于政府各部門的行政復議權，全部集中到政府設立的行政復議委員會統一行使；二是部分集中模式，即行政復議委員會集中行使部分政府部門的部分行政復議審理權，目前大多數試點單位都采用這種模式；三是北京、上海的多數試點單位采納的模式，即保持現行行政復議體制不變，通過吸收外部人士組成行政復議委員會，對重大疑難案件進行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見，供行政復議機關在裁決時參考。從試點的實踐效果看，凡是相對集中、體制轉換比較徹底的，行政復議的社會認知度和認可度都有明顯提升。行政復議委員會試點運行的地方，之所以出現了比較大的轉機，這與行政復議委員會的新機制吸收外部力量參與案件審理，從而保證審理程序的公正性、審理決定的權威性有著密切的關系。不可否認，行政復議委員會的設立確實針對原先設置方面的不足有了一定的改進，復議案件數量上升，信訪案件數量下降是其最直接的成果。

然而復議委員會的試行并能算成功，在試行過程中暴露出的問題也最能說明問題。也就是說，建立委員會的目的是為了克服現行機構設置的弊端，但是委員會的建立并沒有解決這些問題。有文章指出，復議委員會設立在行政機關內部，其仍不能獨立行使職權；復議委員會人員組成隨意；復議聽證制度不一等等問題。

1.行政復議委員會試點工作法律依據不足。

國務院法制辦在2008年的通知中明確規定了開展行政復議委員會試點工作的三個指導原則，其第一個原則就是依法實施原則。該原則規定： “各試點單位要以完善行政復議體制和工作機制，切實提高行政復議工作的質量和效率為目標，根據《中華人民共和國行政復議法》及其實施條例的立法精神，結合我國行政管理體制特點和行政復議工作發展趨勢，積極探索，大膽創新，切實做好試點工作。”但是，很遺憾的是目前行政復議委員會試點工作并沒有明確的法律依據。這一點在通知中實際上已經很明顯地表明了。通知指出，完善行政復議體制、創新行政復議工作機制，是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、加快法治政府建設的重要內容，是落實十七大及其二中全會“健全黨和政府主導的維護群眾權益機制”的重要舉措。那么，這項重要舉措的依據是什么呢？ 通知中列舉的是： 2006年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，明確提出要“積極探索符合行政復議工作特點的機制和方法”； 2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出要完善行政復議制度； 2006年12月，國務院召開全國行政復議工作會議，對“有條件的地方和部門可以開展行政復議委員會的試點”作出了具體部署； 2008年3月，溫寶總理在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上所作的政府工作報告中再次明確要求“健全行政復議體制”。由這些依據不難看出，正如通知所指出的，開展行政復議委員會試點工作，進一步健全和完善行政復議體制和工作機制，是落實黨中央、國務院一系列要求的重要舉措。也就是說，至今為止行政復議委員會的推行，并沒有嚴格意義上的法律依據，而只有政策的指導。

2.行政復議委員會的模式與現行復議機構設置沖突。

在現行行政復議委員會的幾種模式中，有兩種模式是與現行制度明顯沖突的，甚至可以說是完全顛覆了現行《行政復議法》所設定的行政復議體制。一種是全部集中模式。將原來分散于政府各部門的行政復議權，全部集中到政府設立的行政復議委員會統一行使；二是部分集中模式，即行政復議委員會集中行使部分政府部門的部分行政復議審理權。山東省還專門出臺地方性法規，賦予政府可以集中行政復議權的權限。實際上如上所述，就集中行使行政復議職權來講，至今并沒與任何法律依據。現行《行政復議法》第3條規定： “依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關。行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項，履行下列職責：……”。《行政復議法實施條例》第2條規定：“各級行政復議機關應當認真履行行政復議職責，領導并支持本機關負責法制工作的機構（以下簡稱行政復議機構）依法辦理行政復議事項，并依照有關規定配備、充實、調劑專職行政復議人員，保證行政復議機構的辦案能力與工作任務相適應。”第3 條還對行政復議機關的職責作出進一步的規定。從上述規定可見，現行制度中的行政復議機關是有關行政機關，而具體辦理行政復議事項的是行政復議機關負責法制工作的機構。

3.行政復議委員會模式與現行復議申請人選擇管轄模式沖突。

《行政復議法》對行政復議機構的設置決定了現行行政復議的申請人選擇管轄模式。《行政復議法》中規定對于非垂直領導的行政機關，可以由一級政府作為__行政復議機關，也可以由上級行政機關作為行政復議機關。至于具體由哪個機關管轄，完全基于行政復議申請人的選擇，而并非強制性的。至于相對集中行政處罰權和相對集中行政許可權，則分別是由《行政處罰法》和《行政許可法》所明確規定的。《行政復議法》賦予申請人管轄上的選擇權，是對原有《行政復議條例》在管轄問題上的完善。對克服地方保護或者消除部門利益具有積極意義。而現行行政復議委員會模式中集中或者相對集中復議權的那種方式，則剝奪了申請人復議管轄的選擇權。雖然行政復議委員會消除了原有管轄體制上的固有弊端，但是，就申請人有管轄上的選擇權而言，原有體制則有其積極的一面。除了上述積極之處外，再如國務院《通知》中指出，行政復議委員會試點工作要注重實效原則，即行政復議委員會的組建要充分體現行政復議“有效、便捷、公正”的特點，增強行政復議案件辦理的權威性和公信力。通過行政復議委員會的運作，努力實現將行政爭議主要化解在基層、化解在初發階段、化解在行政機關內部的目標。而獨立或者相對獨立式的行政復議委員會統一設置在一級政府，并不利于上述目標的實現。因為按照現行行政復議體制，行政相對人如果不服行政機關的具體行政行為，可以向作出具體行政行為的上級機關或者其所在政府申請復議。向作出具體行政行為的行政機關所在政府申請復議，無疑能較好地實現將行政爭議主要化解在基層、化解在初發階段、化解在行政機關內部的目標。再說，非獨立式行政復議委員會中的那種“三集中”、“一分散”模式，去除現行體制上的沖突外，其客觀上必然造成行政復議機關的“有責無權”，行政復議委員會的“有權無責”之情形。在這種情形下要行政復議機關與行政復議委員會密切配合，可能是比較困難的。

三.完善立法，以期解決復議委員會面臨的問題

雖然各個文章中幾乎都有關于行政復議委員會的完善，但是個人認為應當理性看待復議委員會的問題，不能簡單地認為一套新制度的創新就能一勞永逸的解決所有問題。現行復議機構想要以一種與法律相悖的方式解決，本身就是不可取的，其后帶來的問題會更加嚴重。個人并沒有什么成熟的想法，只是認為解決現有問題應當在現行體制內尋求解決方法，可以通過修改《行政復議法》等方式使包括復議機構在內的其他制度更加合理，更能解決問題的方式，將復議委員會制度以法律條文確定下來，尋求立法上的正當性。必須明確的是，不管怎么改革，行政復議終究還是在行政程序內解決行政爭議的方式。行政復議委員會的功能定位應當得當，不能課予其不能承受之重。無論從行政復議本身的應有功能，還是從機構設置的合理性講，行政復議委員會應當定位于負責行政復議事務的非常設的內設組織，具體負責屬于本級行政復議機關管轄的復議案件的受理、審查、決定等事項，最后仍要以行政復議機關名義作出行政復議決定。

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[5]楊海坤、章志遠： 《中國行政法基本理論研究》，北京大學出版社2004 年版，第538 頁。

作者簡介：

張旭 ，男，陜西西安人，1988.11，碩士研究生學歷，現就職于陜西學前師范學院人事處。