可持續發展與地方行政決策

熊正良

可持續發展是國際社會共同關注的問題。在我國，“十三五”規劃綱要把落實可持續發展提到了前所未有的戰略高度，引起了社會的廣泛關注?？沙掷m發展既是經濟社會持續健康發展的一種過程性狀態，也是經濟社會持續健康發展的結果性狀態。我國實施可持續發展戰略，實質上是要開創一種新的發展模式，使國民經濟和社會發展逐步進入良性循環的軌道。筆者擬就地方行政決策怎樣運用可持續發展推動地方經濟社會協調發展做出探討，僅供學術界同人和地方領導干部參考。

一、把握可持續發展必須解決兩種認識誤區

可持續發展這個概念究竟有著怎樣的科學內涵？如果這個認識問題不解決，就會在實踐中出現誤判、誤用，甚至引起無序和混亂。對可持續發展的科學內涵，各級地方政府認識不一。有的強調經濟、社會、環境三個方面在可持續發展模式中是并列的。目前，這種認識在各級地方政府的干部隊伍中仍處于主導地位。這是問題的一個方面。

另一個方面，隨著新修訂的《環境保護法》的貫徹實施和國家對生態環境保護的重視，一些地方政府干部的思想觀念也發生了變化。他們借助有關研究結論，強調自然資本具有絕對的獨立意義和不可或缺性。這種觀點認為，任何意義上的經濟增長都是以自然資本的減少為代價的，因而均是不可持續的。這樣的理解具有絕對化和反向發展的思想蘊含，抑制了當前改革發展所需要的物質資本建設和積累。

由于對可持續發展的內涵主要存在上述兩種不正確的認識，結果導致有些地方不是以促進地方經濟社會發展和增加GDP為理由亂作為，過度開發環境資源，破壞環境資源平衡系統，惡化了自然生態環境，就是以保護自然環境和維護自然生態平衡為理由不作為，導致區域經濟社會發展停滯不前，不利于我國生產力水平的提高和人民物質文化生活不斷增長的實際需要。

可持續發展這個概念的提出，源于環境問題。從根本上看，自然資本的可替代能力是有限的。如果可再生能源的開采規模超過再生能力、不可再生資源使用規模超過替代速度、環境容量使用規模超過自然承載能力，那么，自然資本的稀缺就會成為制約經濟社會發展進步的關鍵性因素。許多自然資源減少到一定程度，最終將具有不可替代性。而環境服務等關鍵自然資本一開始就具有不可替代性。

二、不能把單純的經濟增長理解為可持續發展

當前，能夠主導行為方式的還是那種將經濟、社會、環境三者并列的可持續發展模式。在實際運作過程中，主要表現在設定評估指標和測量方法上，多數地方政府仍把經濟、社會、環境三個系統簡單相加，并以此為標準衡量可持續發展水平。所謂綠色GDP也具有這樣的特征。這就導致了嚴重的發展悖論——區域經濟增長是以自然資本的嚴重退化為代價的，甚至大大超過了自然承載能力，但是集成以后只要經濟增長超過環境退化，就仍然認為這個區域的發展具有可持續發展的性質，甚至具有很高的可持續發展指數。

雖然中央政府對這種評估指標和測量方法已經予以修正和改變，但從對東南部沿海高經濟增長地區的可持續發展評估情況來看，過度開發自然資源的現象還是大量存在的，資源高消耗的問題并沒有得到有效解決。而在經濟欠發達的中西部地區，這一問題表現得更為突出，對資源消耗為所欲為，毫無節制。一些地方政府干部認為，越是不發達地區越要加快發展步伐?；谶@種認識，他們便通過犧牲環境生態平衡系統的方式來推動當地經濟社會發展。所以，各級地方政府干部應當認真反思，按照可持續發展的科學內涵，從政策和制度上重新研究制定可持續發展的評估體系和相關指標。

在學術界，根據生態福利績效概念，有學者設定了一個可持續性指標。這種指標要求在生態承載能力之內用盡可能少的自然資本消耗，獲得盡可能高的客觀福利。但是，通過對這種指標研究發現，存在兩種不可持續性：發達國家雖然有高的經濟增長，但因為有超過承載能力的生態足跡，不具有可持續性；發展中國家雖然生態足跡處于生態承載能力范圍內，卻沒有滿足社會基本需求的經濟增長。

通過對有關資料和數據對比分析發現，無論在我國東南部沿海發達地區還是在中西部欠發達地區，都存在著上述同樣的情況。這意味著，發達國家或發達地區需要降低自己的過度消費，為發展中國家和地區騰出滿足基本需求的物質發展空間，后者則需要在生態門檻之內實現經濟社會發展，兩者需要通過不同的方式實現可持續發展。

三、實現綠色化是可持續發展的解套之路

在可持續發展中，資源環境惡化的狀態是各級地方政府必須面對和解決的瓶頸問題，經濟社會發展模式是資源環境問題產生的驅動因素，治理結構和應對政策的沖突是問題得不到根本解決的體制因素。從中可以看出，強調發展模式和治理模式的綠色化，才是最根本的資源環境問題的解套之路。這就是可持續發展源于資源環境問題但又高于資源環境問題的理由所在。

2015年5月，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，首次提出“綠色化”。自黨的十八大以來，黨和政府為推進生態文明建設，先后完成了頂層設計、明晰了路徑選擇。特別是隨著“綠色化”的提出，將“新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化”提升為“新五化”，為當代中國轉型發展進一步指明了方向。實現“綠色化”，地方政府必須有責任擔當，推進制度改革，加快產業轉型，堅持鐵腕治理。

在可持續發展的實踐過程中，我們可以發現，對待發展問題的態度與解決方式應該是標本兼治的，而不是只強調其中的某一個方面。也就是說，一方面，不能只關注末端治理而不注意源頭預防，將可持續發展停留在環境治理的水平上，結果總是進行救火式和事后補救式的工作；另一方面，不能因為有了源頭關注就放棄末端治理，任何情況下，末端工作總是管理上的第一步，即先是治標抑制不良事態的擴大，然后是治本消除源頭的驅動因素。這就是可持續發展給我們帶來的思維方式的啟示和變革。

四、不同社會主體要在實現可持續性發展中發揮不同作用

在可持續發展中，各類組織的功能不同，擔當的社會責任也不同。每個組織并不對社會的可持續發展具有全部責任。走可持續發展道路，實質上就是對發展作理性的限制——為了全局利益，放棄局部利益；為了長遠利益，放棄眼前利益；為了多數人利益，放棄小團體利益。尤其是在當前利益群體趨向多元化的歷史轉折時期，更要強調可持續發展是多方面的合作共贏，是各種群體共同意識下的多元行動。明確這一點，對于各級地方政府的行政決策至關重要。

從地方政府的權責角度考慮，對可持續發展要發揮好引導作用，落實好監管責任。也就是說，各級地方政府在謀劃、實施區域性可持續發展的同時，要切實加強監督和控制工作，規范各類企業和其他組織的生產和消費行為，加大監察執法力度。與此同時，應廣泛開展宣傳教育，針對不同層次的對象，采取不同方式進行不同內容的教育培訓，宣傳可持續發展理念，傳播可持續發展知識，以增強全社會的可持續發展意識。

對我國改革開放以來的發展而言，政府由上而下的發展模式雖帶來了過去30多年的經濟高速增長，但也日益表現出經濟與社會、經濟與環境兩個層面上的沖突。因此，各級地方政府要積極、主動、前瞻性地從關注單純的經濟績效向關注可持續發展的績效轉變，要努力在利益相關者參與的合作治理上探索新途徑、實現新突破，繼而為實現國家治理體系和治理能力的現代化提供扎實的基礎支撐。只有這樣，才能在“十三五”時期乃至更長的時期內，確保我國經濟社會在可持續發展中快速健康地向前發展。

（作者系羅山縣人大常委會財經工委原主任）