借鑒國外經驗與啟示我國應盡早引入頻譜審計機制

周鈺哲

隨著無線電業務的飛速發展，頻譜作為國家戰略資源，其供需矛盾也日益凸顯。各國頻譜管理機構正在積極解決已分配頻譜利用率低下的問題。其中，對已分配頻譜的使用情況進行分析評估是掌握當前頻譜的使用狀態、提高頻率使用效率、出臺頻率規劃和相應頻率政策的基礎和依據。頻譜審計是指專職機構依照國家法律法規，運用技術手段和系統化方法，對用頻系統（即行業、單位等）的相關數據進行收集、審查、稽核和分析的監督活動。通過頻譜審計可為頻譜管理機構提供完整有效的使用數據，發現當前存在的問題，并協助管理人員完成頻譜規劃、協調等工作。目前，部分國外頻率管理機構紛紛對主要用頻系統實施了頻譜審計，相關的工作給我國頻譜審計帶來了一些啟示。

各國開展頻譜審計的目的

推進無線寬帶發展。2004年，英國成立頻譜使用獨立審計組，作為其國家寬帶發展計劃的組成部分，重點對15 GHz以下的用頻行業進行審計，以了解頻段技術發展趨勢以及使用者當前和未來的頻譜需求。2010年，美國聯邦通信委員會和國家電信和信息管理局聯合開展頻率審計工作，推進釋放未使用或使用率低的頻段用于寬帶無線業務。2012年，澳大利亞發布報告提出將對700MHz、3.4GHz等頻段著重進行頻譜審計，以確定當前使用效率較低且能夠應用于移動寬帶的頻段。

優化頻譜使用。2010年，加拿大開展了對52MHz到38GHz的頻譜審計工作，幾乎覆蓋了其可用頻段，重點掌握頻譜分配情況，以支撐監管部門對頻譜進行更好的規劃和使用。2012年，瑞典進行了主要目的是提高頻譜使用效率的頻譜審計工作，并預測了到2020年的頻譜需求，以便未來能夠更好的規劃頻譜以滿足不斷增長的用頻需求。

實施頻譜回收。自2010年起，法國每年都對223MHz以下、223MHz-5 GHz和5GHz以上三個頻段開展一次頻譜審計工作，目的是從已分配頻譜中回收部分頻譜用于其他無線電業務。為實施“頻譜重分配計劃”，日本也每年開展一次頻譜審計工作，通過對具體頻段和臺站的調查與評估，制定頻譜回收方案，并使用補償機制推進頻率遷移。

我國頻譜審計相關工作存在的主要問題

頻譜數據庫建設初見成效，但頻譜審計并未制度化、常態化。經過近30年的建設和發展，我國已基本建成一套完整的臺站數據采集與管理體系和系統，頻譜數據建設初見成效。然而，頻譜管理的目的不是簡單地管好數據，還要切實用好數據。目前，無線電管理部門雖有頻率統計工作，但也未制度化。我國無線電管理部門正在開展頻率統計和頻譜審計的相關研究，但由于缺乏必要的法律法規和管理體制基礎，作為重要配套組成部分的頻譜審計工作并未制度化和常態化。因此，目前頻譜數據庫建設還難以在頻譜管理中發揮持續有效的支撐作用。

缺乏完善有效的頻譜審計機制和手段。

我國尚未形成完善、有效的頻譜審計機制、工作流程和各種標準，頻譜數據管理系統中也尚未設立專門的頻譜審計子系統。因此，頻譜數據的質量難以衡量和保證。此外，隨著各種無線電技術的不斷發展，頻譜數據呈幾何級增長，無線電管理機構對各種先進的數據統計、分析、管理、挖掘等技術手段使用不足，導致有用知識獲取困難，無法顯著地發揮頻譜數據在頻譜規劃等工作中的管理支撐作用。例如，對監測到的違規用頻行為和低使用效率頻段等非結構化數據就難以進一步分析利用。

數據統計短板尚不足以支撐頻譜審計。

新形勢下，我國用頻設備和應用種類繁多、數量龐大，電磁環境日益復雜，頻譜數據來源日趨豐富，在對頻譜數據的統計過程中仍存在一些問題。一是頻譜數據來源問題，如行業性的數據不易獲得、多個數據來源、多種數據度量方式等。二是頻譜價值評估問題，即缺乏有效、合理的頻譜經濟和社會價值評估方法和未來用頻趨勢分析方法，無法對頻譜價值實施合理的評估并為頻譜分配提供依據。因此，做好頻譜數據的統計工作不但有助于減輕審計的工作量，還有助于合理推進頻譜資源的充分利用，促進國家經濟、社會和國防建設，為無線電管理建設打下堅實的基礎。

對策建議

借鑒國外頻譜審計經驗，確定審計目標。國外頻譜審計的經驗表明，以評估頻率使用效益、經濟效益、需求等為審計內容，可以協助和指導合理劃分頻段、加強頻率管理、提高頻率使用效率以及回收再利用頻譜等。根據我國無線電監管的具體實際，確定應當結合這三類目標，以優化頻率配置目的為主，首先掌握已分配頻譜的實際使用情況，然后全面評估其使用效率，進而作為制定未來無線寬帶和移動寬帶和頻譜回收政策的依據。

研究建立頻譜審計機制，盡快啟動審計工作。

在頻率資源日益緊張的形勢下，應當盡快展開頻率審計的預先研究工作，為建立頻譜審計機制做鋪墊。建立頻譜審計機制的第一步是修改或增加相應的無線電法律條文作為國家無線電管理機構進行頻譜審計的依據。然后，可由無線電管理機構主導、研究機構等參與設計頻譜審計量化指標體系和審計方案。在實施階段，可委托獨立的專職機構或人員作為審計主體，對用頻單位、行業和無線電業務開展周期性頻率審計工作，主要包括頻譜數據稽核、頻譜數據分析和生成頻譜審計報告等。此外，對不同種無線電業務實施適宜的差異化審計，例如審計重點和周期的不同。對熱點和重點無線電技術重點審計，對移動通信、無線專網等技術發展快、頻譜占用多的頻段實行較短周期的審計。

完善頻譜審計內容，通過技術手段提升審計質量。

結合我國實際情況，逐步完善頻率規劃、使用、管理各方面的頻譜審計內容，包括頻率需求評估、頻率占用度評估、臺站評估、效益評估、技術評估和業務評估等方面。形成頻率審計報告，為審計結果建立標準的、專用的數據庫，利用大數據等先進技術進行處理，對數據庫定期更新，并將高質量的審計數據納入到無線電管理信息決策支撐系統和統計分析系統，供頻率規劃、頻率管理、臺站管理、未來需求分析和政策制定等方面的有效使用。同時，可以使頻譜監管的效果更加透明。