京津冀海關特殊監管區域需協同發展

林向陽

京津冀三地分布著10家海關特殊監管區域，這些區域兼具海關特殊監管區與國家級經濟開發區的雙重身份，在京津冀外向型制造業、生產性服務業發展中發揮著重要的功能平臺作用。推進京津冀協同發展，戰略核心是疏解北京非首都功能，重點領域是交通物流一體化、產業升級轉移。研究、推進海關特殊監管區域的協同發展是加快實施京津冀協同發展的有力抓手和有效途徑。

京津冀海關特殊監管區域概況

海關特殊監管區域，一般是指由國務院批準，設立在我國國境之內并將其視同于關境之外，由海關為主進行特殊監管，實行嚴格封閉圍網管理，連接國內國外兩個市場、以發展外向型經濟為主要目的的特定經濟功能區。

自1991年起，京津冀先后設立包括保稅區、出口加工區、物流園區、保稅港區、綜合保稅區等五類區域，共計10家海關特殊監管區域，占全國總量的8%，形成了初具規模的海關特殊監管區域地區性集群。2014年，又設立了中國（天津）自由貿易試驗區，包含整合了上述10家海關特殊監管區域中的其中4家。

2015年，10家區域合計完成保稅模式進出口值310.3億美元，約占京津冀地區口岸進出口值的1/10，如果將北京天竺綜合保稅區（以下簡稱“天竺綜保區”）口岸操作區運營保障的首都國際機場口岸一般貨物貿易納入統計，這個比例將至少增加到三分之一。近年來，海關特殊監管區域內文化科技貿易、金融服務、跨境電商等新興產業蓬勃發展，為京津冀區域經濟注入了新的活力，在地區開放型經濟發展以及產業轉型升級等方面發揮了顯著作用。

協同發展的重要意義和現實基礎

在京津冀協同發展戰略指引下，加快調整京津冀海關特殊監管區域的物流協同水平，貿易協作水平和制造業優化配置水平，推動科技研發、金融服務等新興產業的協同創新水平，是在京津冀區域內有效合理配置資源、優化分工，進一步強化北京“四個中心”定位的必然要求。

中國（天津）自由貿易試驗區的建設，使天津各海關特殊監管區域具備了自貿試驗區的法律定位和開放高度。海關特殊監管區域間協同是加快自由貿易試驗區經驗復制、提升地區投資與貿易便利化水平的有效途徑。

京津冀海關特殊監管區域資源稟賦不同，戰略定位不同，發展方向不同，推進其協同發展，有利于進一步強化特色產業增長極，形成錯位發展的格局；有利于產業溢出，形成點線面擴展、輻射帶動京津冀地區經濟發展的趨勢；也是應對和參與全國海關特殊監管區域發展競爭的重要舉措。

推動京津冀海關特殊監管區域協同具有一定的主客觀條件。頂層制度供給和區域間協同政策和為海關特殊監管區域協同發展提供了宏觀制度環境，為出臺具體的針對性舉措指引了方向。各海關特殊監管區域優勢產業、資源稟賦存在差異，形成了發展勢差，為區域間的互動協同提供了客觀動力。

近年來，國家相關部門出臺了一些具體政策，開展了一些具體工作，例如，2014年，京津冀地區通關一體化措施推廣實施，大幅提高了進出口便利化程度；中國（天津）自由貿易試驗區批復建設以來，試驗區政策逐漸嘗試在京津冀地區優先推廣復制，而北京市服務業擴大開放試點政策也在向津冀交叉覆蓋；2015年，國務院辦公廳印發了《加快海關特殊監管區域整合優化方案》。這為探索和推動京津冀海關特殊監管區域協同發展奠定了一定的現實基礎

協同發展的路徑設計

推進京津冀海關特殊監管區域協同發展，應以《京津冀協同發展規劃》為指導，以為疏解非首都核心城市功能服務為任務總目標，依托市場，加強政策引導、突出創新驅動，通過構建一體化現代物流體系，形成縱向接續、橫向錯位的產業發展格局，打造總體協同、有序發展的京津冀海關特殊監管區域集群，進一步增強海關特殊監管區域服務地區經濟，推動京津冀協同發展進程的能力。具有路徑如下：

一是突出區域功能定位，實行差異性制度供給。地方發展政策制定過程中，應充分研究海關特殊監管區域資源稟賦，緊密結合京津冀協同發展規劃綱要所賦予的地區發展定位，制定符合各區域特征的針對性政策，定點釋放改革紅利，從而促使制度施行區形成磁力極，產生虹吸作用，推進區域快速發展。北京的海關特殊監管區域的發展方向是服務和保障首都，是承載文化中心、科技中心的功能定位。天津、河北海關特殊監管區域亦有其自身定位。在政策和制度供給過程中，應緊密圍繞各區域應有定位，避免在政策引導下重復發展。

二是以區域間物流協同為先導。京津冀各海關特殊監管區域，多數圍繞依托空港、海港而建，是口岸經濟的主要組成部分。推動京津冀海關特殊監管區域協同，就是京津冀?？贞懜蹍f同發展的集中推動，是構建京津冀多式聯運協同物流體系的集中推進。建議以區域通關一體化通關政策為制度基礎，以優化區域間物流結構為目標，以產業鏈接續為抓手，構建京津冀海關特殊監管區域協同的物流體系。具體而言，一是要通過市場手段，加快調整、優化首都國際機場口岸空運貨物結構，將一般貨運業務向天津轉移，進一步減輕機場及周邊物流壓力，發揮其民生保障、重點經濟領域服務的國際貨運樞紐作用，突出其服務首都“四個中心”定位的功能。二是增強天津海運、區域通關、多式聯運的便利化程度，增強疏解首都國際機場貨運壓力的能力。三是進一步優化天津海運結構，將原材料、重化工貨物向唐山港轉移，使天津港形成京津冀、中國北方地區高精尖制造業的的航運保障基地。

三是構建符合區域發展定位的產業增長極。充分利于各海關特殊監管區域現有發展基礎，結合發展優勢和產業規劃，構建產業增長極，繼而發揮產業增長極對對地區經濟的輻射帶動作用。天竺綜保區醫藥、航材貿易占據全國總量1/5以上，是保障民生和航空經濟發展的重要支撐，在此基礎上，應該將其發展為中國北方進口醫藥分撥中心，全國重要的航材貿易和保障基地。同時，利用現有的文化貿易、科技貿易產業基礎，構建首都文化中心、科技中心功能的重要承載平臺。天津各海關特殊監管區域的融資租賃、飛機裝配、機電制造、藥品制造、整車進口等產業在全國具有領先優勢，已經形成產業增長極或具備形成產業增長極的基礎。河北各區域也有自身產業基礎，如曹妃甸的重工業等。各區域應該集中發展資源，重點發展與區域定位和區域基礎相關的產業增長極。用一個或幾個增長極來支撐園區發展，而在宏觀層面，形成布局科學的京津冀海關特殊監管區域產業增長極集群。

四是打通產業間協同互動渠道。推動京津冀海關特殊監管區域協同發展，應推動區域產業鏈延伸和產業間互動，為企業在京津冀區域的聚集和形成溢出效應提供基礎。一是結合各區域在產業鏈的不同位置，探索產業鏈內不同環節的協同發展，增強行業核心競爭力，例如京津上游環節的研發、設計、總部調配與津冀制造、物流等環節的協同。二是探索不同產業間的協同，集約利用發展資源，如不同產業開發共享金融服務平臺、科技創新平臺等。三是區域間的線性梯度轉移。如中低端加工制造業、一般物流業沿京津冀方向在海關特殊監管區域內的疏解等。

五是形成生產要素的自由流動環境。京津冀海關特殊監管區域的融合，生產要素的自由流動至關重要。這要求創造更加自由便利的生產要素流動環境。區域通關就是很好的先例。下一步，在人才的落戶、企業的遷轉，科研成果的轉化等方面還需要更為切實的制度創新。海關特殊監管區域管理部門也需要提供企業服務保障水平，為企業在信息共享、交流展示方面創造機構、提供平臺。

六是兩點融合與成片融合相結合。京津冀10家海關特殊監管區域，大致可區分為三個板塊，北京天竺綜合保稅區為北京板塊，中國（天津）自由貿易試驗區所轄各海關特殊監管區域為天津板塊，河北曹妃甸、石家莊等兩家綜合保稅區及廊坊、秦皇島兩家出口加工區為河北板塊。不同板塊間發展的歷程、積累、現狀和方向，各不相同。全面的無區別的區域融合很難做到，不同板塊之間的組合應有不同的融合模式?？傮w而言，北京-天津兩板塊間的協同，是首都國際機場口岸的疏解、文化科技產業的聚集、科技創新的溢出。北京-河北兩板塊的協同，是北京板塊在貿易物流研發領域對河北板塊的輻射。天津-河北兩板塊的協同，是天津海運貨物向曹妃甸港的疏解，是天津部分產業向河北的梯度轉移和產業外溢。不同區域的協同，應有不同的協同方案和細化路徑。

工作建議

為了探索和推動京津冀海關特殊監管區域協同發展，結合本文論述的上述路徑，現提出幾點工作建議。

一是加強頂層設計，出臺京津冀海關特殊監管區域協同發展指導性文件。

建議編制京津冀海關特殊監管區域協同發展綱要，對各區域的戰略定位、物流體系構建、產業規劃、政策創新與復制、企業疏解與合作等方面進行統一規劃，為各海關特殊監管區域的發展提供指導和依據，同時，也為對外統一推廣京津冀海關特殊監管區域營造氛圍。

二是構建區域內海關特殊監管區域聯絡協調體制機制。

將京津冀海關特殊監管區域的協同發展納入京津冀協同發展重點任務序列，明確推進路徑，給予相關保障。由三地推進京津冀協同發展領導小組辦公室、三地商務部門、三地通關監管部門、三地海關特殊監管區域管委會共同組成京津冀海關特殊監管區域協同發展聯席會議，負責研究推進海關特殊監管區域協同發展具體事宜。

三是加快京津冀海關特殊監管區域基礎設施建設。

進一步推進單一窗口建設，提升通關便利化水平；引導構建京津冀多式聯運模式，為空海陸運協同奠定基礎。進一步加快對物流基礎設施、貨運基礎設施的規劃建設，解決津冀兩地航空貨運硬件不足的問題。整合京津冀監管部門、貨代、貨站等航空物流鏈信息平臺，全面開展電子貨運業務，提高通關效率。

四是加快推進京津冀海關特殊監管區域政策互補共享。

加快推進現有投資與貿易便利化政策在京津冀海關特殊監管區域間的互補共享，探索北京的服務業擴大開放政策、天津的自貿試驗區政策在京津冀海關特殊監管區域的延伸和交叉復制。構建政策的捆綁申報機制，實現新政策共同申報、共同享有模式。加強三地在監管服務模式創新方面的相互學習借鑒。消除政策壁壘，共同營造面向全國的京津冀海關特殊監管區域投資與貿易便利化示范區。

（作者：順義區委副書記、北京天竺綜合保稅區管理委員會常務副主任）