基于公共治理理論視角下的食品安全監管體制研究

曾艷

摘 要：食品安全問題是當今社會面臨的最基本、最重要的問題，是關系人類最基本生理需求的供給和保障的重要領域。近年來食品安全事故頻頻發生，人們對食品安全的擔憂不斷加深。本文首先闡述了公共治理理論產生的背景，在完善政府監管體制和市場調節體質的同時，引入第三部門作為一種新的途徑來解決我國食品安全監管問題。接下來分析將公共治理理論引入食品安全監管體制改革的必然性，指出政府非客觀性以及干預過度和市場的自發性、滯后性、盲目性等自身無法克服的缺陷是造成食品安全監管失靈的重要原因。最后從公共治理的視角提出食品安全監管對策的研究。

關鍵詞：公共治理理論；食品安全監管體制；第三部門；政府和市場

中圖分類號：F203 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5312（2016）23-0275-02

國以民為本，民以食為天，食以安為先。食品安全不僅和每個人的身體健康有關，而且關系到國家的經濟安全，社會穩定以及政治穩定。黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，創新社會治理，要求政府在進行社會治理活動的過程中，要從理念和實踐兩方面進行轉變。正如杰索普提出治理概念，主張用治理代替統治，是因為他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了政府的失效，公共治理能有效彌補政府和市場的不足。①而國內外食品安全事故的頻頻發生不斷暴露出食品安全領域內政府監管和市場調節的不足，由此看來，在把握中國國情的基礎上，用公共治理理論的先進理念理解并解決我國食品安全監管問題便有了天然的契合性。近年來，我國出現了一系列的重大食品事故，如何進一步完善我國的食品安全政府監管體系，優化政府監管的外部環境，成為了擺在我國政府面前的一項重要的政治任務。

一、公共治理理論分析

（一）公共治理理論產生的背景

公共治理理論的產生和發展主要有三個方面的背景。一是政府和市場失靈的存在。食品安全問題是立法部門完善立法，政府應創新監管體制，西方國家卻信奉政府應嚴守“守夜人”的角色，其他任由政府解決。但是世紀二三十年代爆發的世界經濟危機，任由市場完全調節理論宣布破產，出現了市場失靈的現象，這就為政府全面干預社會和經濟事務提供了機會。二是公民社會和第三部門的興起。長期以來，人們一直把政府和社會放在一起，各種更復雜的公共管理問題也不斷出現，人們開始大力培養和鼓勵第三種力量來參與公共事務的管理，這些組織通常被稱為“第三部門”。三是信息技術的飛躍性發展。有了信息技術，各種信息的收集、加工和傳播就顯得尤為方便，個人和組織也可以從中得到大量的公共事務信息，共同利用解決公共事務的資源及信息，形成一個政府主導、多方參與的合作網絡，來實現共同的公共利益。

（二）將公共治理理論引入食品安全監管體制改革的必然性

我國現行的行政管理體制是適應計劃經濟體制發展需要而建立的。改革開放后，多次進行的行政管理體制仍不能適應社會經濟發展的需要。而公共治理理論則倡導打破政府在公共事務中的特權，即其壟斷地位，同時適當地借鑒市場中的先進理念和方法來提高行政效率。一是政府職能轉變方面。隨著經濟社會的發展，人民對公共服務的需求日益增長，政府作為為人民服務的合法行政機構，必須以公共需求為導向，轉變行政職能。而公共治理理論認為，“從統治到治理要求公共行政實現統治行政向服務行政轉化”，這一理念是與我國政府職能由經濟管理向公共服務轉變的大趨勢高度一致的。二是行政管理的民主化，科學化方面。我國的行政管理體制改革把人民群眾的知情權、監督權、表達權、參與權放在了重要位置。公共治理理論強調的多元主體參與公共事務，多主體之間友好合作互動的理念。公共治理提倡應當為不同的利益群體提供暢通的利益表達渠道，各方能夠有效的溝通、友好的合作、促使矛盾妥善的解決，這也提高了公共決策的質量和效率。三是調動人民的積極性方面。我國行政管理體制改革的主要目標是“人民當家作主”，西方治道變革中出現的第三部門，包括國際組織、志愿者組織以及各種社會組織在社會管理中發揮的越來越重要的作用，對于我國的行政改革應該有著深刻的啟示。

二、從公共治理視角解剖食品安全監管體制缺陷的原因

（一）食品安全監管領域的市場失靈

布勞恩和杰夫遜認為，市場失靈就是為實現市場效率所必須具備的條件不存在或互相沖突。在真實的市場經濟中，市場失靈是不可避免的。個別企業以安全為代價一味地追求利潤最大化。尤其在食品市場，由于食品種類繁多，其成分又非常復雜，而消費者要想做出正確理智的選擇就必須了解龐大而復雜的食品信息，這對于普通消費者是不可能做到的。廠商可能利用消費者在信息關系中的劣勢來欺騙消費者，謀求自己利潤的最大化，產生道德風險，從而導致消費者決策失誤和市場效率的下降。生產經營者與消費者之間力量失衡。在市場經濟唯利是圖的追求下，生產經營者與消費者之間，必然存在利益沖突，必然會有一些利欲熏心的生產經營者不擇手段地損害消費者利益，而生產經營者與消費者之間的力量失衡則加劇這種問題的發生，最終結果是可能誰也不去反映食品安全問題和維護自身合法權益。

（二）食品安全監管領域的政府失靈

食品安全監管機構設置不合理。我國的食品安全監管機構有衛生部門、農業部門、商務部門、環保部門、檢疫部門等職能機構，采取的分段管理，這些職能部門的協調配合以及各自的部門利益都會影響整個食品監管體系的有效運轉。對于食品供應鏈全過程尤其是中小企業和農戶的監管力度不夠，食品安全事故隱患多，以致我國的食品安全事故時有發生。從“三鹿奶粉”事件就可看出我國食品消費者維權的艱難?！坝袡啾赜胸煛闭響蚬姽际称钒踩L險警示信息并加強相關立法來穩固第一道他律防線。而且，我國食品安全監管也不能適應市場經濟發展的需求，這些問題都使得政府在食品安全監管領域效率低下。

三、基于公共治理理論視角下對我國食品安全監管體制的對策研究

（一）政府在食品安全監管中的主導地位和引導作用

維護和增進公共利益是政府的根本責任，食品安全事關億萬人民的生命安全，也涉及經濟安全和社會公共安全，具有公共產品的特征。政府作為一國公共事務的管理者，理所當然地在食品安全治理中擔任主導角色承擔主要責任。針對我國食品安全現狀，政府完善食品安全監管體制，創造人人關注食品安全、人人參與食品安全、人人保障食品安全的社會環境。建立符合國情的監管體制和運作機制。嚴格落實食品質量安全市場準入制度。要加大執法檢查制度，加強生產企業對產品質量的責任感，保護消費者利益。為保證《食品安全法》的順利實施和確保該法在食品法規體系中的中心地位，應頒布一系列相關的法律執行條例，保證能對法律的執行進行有效監管。同時應該在法律法規體系中明確企業、政府、消費者、新聞媒體、行業組織和社會組織等相關主體在食品安全監管體系中的義務和責任，為第三部門參與食品安全監管體制提供法律保障和法律規范，以充分發揮各主體的積級作用。

（二）市場完善食品安全監管中的自主監管機制

實現食品安全的良好治理不光需要政府監管與社會參與的外部機制，更需要完善內部機制，促使食品生產經營企業為社會提供安全、健康、營養的食品。食品生產經營者是食品安全責任的最主要承擔者，給消費者提供符合法律要求、食品安全標準的食品，是食品生產經營者的最大職責。食品生產經營者對于其提供的產品，不僅要符合有關法律法規和食品安全標準所需求的條件，而且要達到向消費者購買時承諾的各項條件。食品安全的自主監管具體表現為對于要進入市場并且檢驗合格，并且符號生產獲證范圍的產品，必須要加印貼市場準入標志一標志，否則不得進入市場。由于食品的生產經營要經過種植養殖、生產加工、包裝、儲藏、運輸、銷售、消費等多個環節，任何一個環節的疏忽和問題都會導致食品安全事故的發生。這就需要一條系統的、完整的食品生產鏈條。食品批發和銷售商為了維護自身聲譽和提高市場競爭力，通過合同約束或樣品檢測，要求符合質量安全標準的食品方能享受其銷售平臺，將產品投放于市場。

（三）公民組織在食品安全監管中的有序參與

公共治理強調食品安全治理的多主體參與，與食品安全相關的社會主體主要包括食品行業組織、消費者及其組織和發揮輿論監督作用的傳媒機構，這些主體對食品安全治理起重要而獨特的作用。消費者行為是一支不可忽視的，重要的力量。消費者提高對食品安全的意識，必然會揭發更多的食品安全隱患和問題，給食品生產經營者帶來震懾，給政府監管機構帶來強大壓力。只有充分發揮廣大消費者主動參與食品安全治理的積極性，才能為保障食品安全打下堅實的社會基礎。消費者組織應該聯合新聞媒體對于侵害消費者權益的企業進行曝光，引起社會的關注，對非法生產經營的企業施加強大的社會輿論壓力，以保護消費者合法權益和打擊不法生產經營行為。充分發揮行業組織參與食品安全治理是維護食品安全的另一個重要方面。第三部門中的行業組織應該承擔組織、監督行業生產經營狀況，加強行業自律，維護行業的長遠和整體利益，消費者及其組織以及新聞媒體要在食品安全常識普及、維權協助、輿論監督等方面發揮積極作用?？傊?，各部門各主體在承擔各自責任和義務的基礎上，良好溝通、互為補充，平等協作以形成食品安全的網絡治理機制，實現食品安全的良好治理。這也正是公共治理理論所給我們帶來的啟示。

注釋：

①Jessop，B.“Towards a Schumpeterian Workfare State？Prelinnary Remarks on Post-Fordist Political Economy ”，Studies，in Political Economy，1993：07-39.

②滕世華.公共治理理論及其引發的變革[J].國家行政學院學報，2003（03）：44-45.

參考文獻：

[1]Jessop，B.“Towards a Schumpeterian Workfare State？Prelinnary Remarks on Post-Fordist Political Economy ”，Studies，in Political Economy，1993.

[2]滕世華.公共治理理論及其引發的變革[J].國家行政學院學報，2003（03）.

[3]胡仙芝.治理理論與公共管理變革[A].中國行政管理學會第一屆中美公共管理學術研討會論文集[C].中國北京，2002.

[4]張云華.食品安全保障機制研究[M].北京：中國水利水電出版社，2007.

[5]朱堅.食品安全與控制導論[M].北京：化學工業出版社，2009.

[6]陳錫文，鄧楠.中國食品安全戰略研究[M].北京：化學工業出版社，2004.

[7]王康英.美國食品安全監管政策及其對中國的啟示[J].社科縱橫，2005（07）.

[8]陳衛康.發達國家食品安全監管研究及其啟示[J].廣東農業科學，2009（02）.