景寧：“精耕”民族特色立法

胡國強 趙曉思

4部單行條例，相對于其他一些少數民族自治地方并不算多，但多年的立法實踐，景寧牢牢抓住民主立法、民族特色、法律質量這三大主線，不急不躁，穩抓穩打，探索中穩步前行。

景寧，是我國唯一的畬族自治縣，華東地區唯一的民族自治縣，有著深厚的傳統文化蘊涵，秀麗迷人的山水風光，被譽為“神奇畬鄉，休閑勝地”。近年來，為了讓景寧獨具特色的民族風情更好地融入生活，保護和傳承好民族風貌，景寧人大開啟了“縣級立法”之旅。

開門立法更“接地氣”

開門立法，尊重民意，讓百姓擁有更多的話語權，拉近他們和法律之間的距離，這是民主立法的應有之義，也是民主立法的魅力所在。2014年8月19日，《畬鄉報》、景寧政府網站、景寧人大網刊登《景寧畬族自治縣城市管理條例（草案）》向社會征求意見。

開門立法，是提高立法質量的關鍵，這已成為景寧立法者的共識。“景寧立法特點之一是開門立法、民主立法。”景寧縣人大常委會立法研究室主任葉旭平總結。

“城中村家禽放養，社區難管，村委管不了，政府部門的職責要進一步明確。”“應禁止以清理河道為名的非法取沙活動。”“應當明確空調室外機的安裝標準、戶外廣告的設置要有民族特色。”……征求意見過程中，公眾提出了120多條次的修改措施。基層最原汁原味的“第一手資料”源源不斷匯聚過來，縣人大常委會對這些公眾意見進行提煉、研究，立法過程中竭盡所能體現群眾意愿與訴求。

為了將更多的民意帶入民主立法的進程中，景寧縣人大組織召開立法座談會。每位陳述人事前都做了認真準備，有些還征求了當地群眾的意見。他們在發言中緊扣主題、觀點明確、各抒己見、暢所欲言。

曾經參與座談的仙童社區杜春紅表示，她曾擔心，所謂的立法座談是否會淪為“走過場”，但親身經歷過后，她發現這種擔心無疑是多余的。“煙花爆竹的燃放是當時很有爭議的一個問題。” 居民對凌晨和夜里的鞭炮聲反響很大，有的強烈要求城區完全禁止燃放煙花爆竹。杜春紅回憶：“半夜里，小孩子剛睡下就被鞭炮聲驚醒。”

然而，景寧是民族自治縣，考慮到傳統習俗和民族慶典活動的需要，同時還有城鄉結合、城中有村的實際，也有不少人認為一味地禁止是不合理的。

最終，縣人大常委會充分論證，吸納各方意見，作出了“縣城規劃區內，經自治縣人民政府決定并公告，可以在規定的時間、地點和燃放種類內燃放煙花爆竹，其他時間不得燃放煙花爆竹”的授權性規定。

杜春紅對這樣的規定較滿意，“什么時候燃放煙花爆竹，大家心里有底，擾民少了”。條款背后反映了立法機關尊重民意、民主立法的價值追求。“在條例的制定過程中，我們實行‘五征集一集中。”葉旭平介紹，立法項目、立法計劃、項目庫修改、條例草案修改、重大政策調整均向代表征求意見，并對合理意見予以充分吸收，對沒有吸收的意見逐一作出說明。“‘一集中則是指在條例草案提請大會審議時，建立由有法律實務經歷的代表組成的自治法規委員會，從專業角度對條例草案進行集中審查。”葉旭平認為，這一做法，不僅充分發揮代表作用，也助推民主立法更加深入。

民族特色是每一部單行條例的主線

立法除了要問計于民之外，還應該“接地氣”。當前，不少地方法規僅僅照搬照抄上一級或者其他地方的法規，使得條文僅僅是刻在紙上的文字，水土不服，發揮不了作用。

“民族特色是每一部單行條例的主線。”葉旭平強調，景寧作為民族自治區域，法規的制定充分考慮少數民族的風俗、傳統，要彰顯民族特色。

2010年制定的《景寧畬族自治縣民族民間文化保護條例》是體現景寧民族特色立法的典型法規。談起這部條例的實施效果，景寧縣文廣出版局的項莉芳感觸很深。

“比如條例第12條：鄉（鎮）人民政府、村民委員會可以將本區域內有保護價值的不可移動的文物設立文物保護標志，在文化行政部門的指導下做好文物保護工作。這條對于景寧文物保護起到了很大的作用。”項莉芳說。

從第三次文物普查結果來看，全縣有769處文物，都規定為文保單位不現實。“但這些卻又都是亟待保護的有價值的歷史文物，比如不少宗祠，由于缺少技術指導和經費，都沒有得到很好的保護，如何解決這一難題，這一條‘文物保護標志的規定，給文保工作帶來了突破口。”

“設立了保護標志，可以采取項目申報制，能從專業機構得到全覆蓋的指導，相關職能部門也能有選擇性地進行資助。”通過這一方式，“保護了一大批歷史文物”。項莉芳說。

目前，景寧縣根據這部條例的規定，將民族民間文化教育提上了日常課程。

“現在，景寧有非物質文化遺產教學基地，民族小學和民族中學。”項莉芳介紹，“每周都有傳承人或專業老師授課。”同時，民族中學還大規模舉辦民族體育教育，搖鍋、高蹺、龍接鳳、畬鄉功夫這些全國少數民族體育項目在平日的教學項目中，得到了傳承。

除了這部典型的條例外，民族特色也貫穿著其他幾部單行條例始終。《景寧畬族自治縣城市管理條例》第3條規定：城市管理應當遵循統一領導、依法管理、社會監督的原則，尊重民族文化和優良傳統習俗。

別具一格的城市風貌、色彩是自治縣城市民族特色的重要標志，因此，該條例第8條就規定：自治縣縣域總體規劃和控制性詳細規劃應當體現民族風貌，融入畬族文化元素。縣城主要街道建筑物、構筑物的建筑風貌和色彩，應當符合修建性詳細規劃的要求。

現在，走在景寧街頭，大到一幢建筑的風貌，小到一盞路燈的色調，都與這個美麗畬鄉相匹配，民族特色盡顯。“接地氣”的法規實實在在地發揮了作用。

不追求數量，要立“管用”的法律

景寧較早建成數字城管系統，但隨著經濟社會的快速發展，出現了城市管理水平滯后的問題，“城管與攤販的矛盾”等通病在小縣城也同樣出現。

“維護城市公共設施的觀念淡薄，休閑場所‘石凳有的被拆解得支離破碎。”“城市道路挖掘接連不斷，道路擁堵日趨嚴重。”“住宅小區里居民雞鴨放養影響環境衛生，需要長效機制加以解決。”……這些真實的群眾呼聲讓常委會組成人員深思，在這種現實背景和百姓迫切愿望下誕生的立法項目，自然而然得到了各方的支持，而這是制定一部實用、管用法律的基礎。

法者，天下之準繩也。認真推敲、仔細斟酌，方能更好地避免因具體條文含混不清導致的“權力任性”。對那些關注度高、立法難度又比較大的法規草案，景寧縣人大常委會采取積極慎重的態度，不急于提交表決，而是認真進行研究論證，最大限度地取得共識。在城市管理條例的立法過程中，更是采取隔次審議的辦法，向注重質量的“精耕”立法邁進。

“城市管理條例原先有50多條，我們進行了同類合并，上位法有的不再重復規定，最終形成了這個29條的版本。”葉旭平說，城市管理條例的制定經過三次大會審議，才讓所有參與立法的人員較為滿意。僅就初稿審議時，城建環資工委、立法研究室就梳理、歸納出50多條意見，對初稿作了40多處的修改、補充。

“每一個標點符號都是認真修改的。”景寧縣人大常委會城建環資工委主任潘正平回想起各個代表的認真態度，還是十分有感觸。除了對法規與實際情況、百姓訴求不相一致的地方進行討論外，對于文字、詞語、標點的使用情況，代表們也是“吹毛求疵”。

同時，地方立法或多或少會存在立法隊伍缺乏、立法水平有限的問題。“制定過程是很艱難的，我們力量不足。”景寧縣人大常委會民僑工委主任雷利德說起了立法的難處。為了解決這一問題，景寧縣人大常委會充分借用省市人大的立法資源，人才優勢，盤活立法工作。

在城市管理條例制定過程中，曾兩次向省人大及其常委會征詢修改意見。省人大常委會法工委召開修改座談會，逐條對照，提出60多條次的修改要求。不但在條款內容上幫助調整，而且對條例結構、條文順序、表達方式、語言風格等方面逐一修改，解決了“條例適用范圍、城市管理的概念、城市管理協調會議、城市管理主管部門、農貿市場攤位設置、煙花爆竹燃放”等方面制度設計上的難點問題，使條例規范、嚴謹、通俗、簡潔。

雖然只有4部單行條例，但精益求精追求立法質量的態度，以及借助外力提高立法質量的智慧，使得每部條例都發揮了應有的作用。