農村土地承包經營權確權登記制度分析

趙茂 張樹永

[提要] 在我國，權利確定機制的主體內容就是確權登記制度。但無法否認的是，它所對應的農村土地承包經營權登記問題在法律制度方面還存在諸如供給不足等制度瑕疵，亟待進一步的完善與規制。本文以國內率先開展確權登記的八大試點地區之一的云南省彌勒市為例，分析該市在土地承包經營權確權登記政策實行過程中存在的困境、制度完善對策。

關鍵詞：確權登記；農村土地承包經營權；彌勒市

中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年1月26日

彌勒市農村土地承包經營權確權登記頒證工作始于2009年在虹溪鎮的密納村探索試點，是農業部全國率先開展確權登記試點的八個村之一。作為確權登記的重點試驗地區，在市人民政府的領導下，樹立以“確權賦能”為核心，以“權屬清晰、空間位置明確、四至界線分明、面積準確”為目標，堅持“確保穩定、依法規范、民主協商、因地制宜”的原則，遵循“堅持政策、部門配合、試點先行、科學推進”的基本路徑。截止到2014年12月，完成新哨、虹溪、竹園、朋普4個鄉鎮的農村土地承包經營權確權登記頒證工作，完成確權面積33.89萬畝，其涉及42個村莊、401個村民小組和農戶48，577戶。

一、農村土地承包經營權確權登記概念

2007年《物權法》改革，將土地承包經營權的性質重新定位于用益物權，這就從法律層面上進一步保證了農村土地承包經營者作為土地非所有人的權利，即可以占有、使用并收益來自于土地關聯的各種權利。

二、農村土地承包經營權確權登記的必要性

首先，彌勒市在農村土地一輪、二輪承包時各地都不同程度地遺留下了農村土地承包經營權證、合同書與實際承包耕地面積不符、地塊不實、四至不清和經營權證共有人的確認不準等一些問題，從而導致農村土地承包糾紛多、調解難、農民土地承包權益得不到有效保障；其次，開展農村土地承包經營權登記試點工作是探索明晰土地承包經營權歸屬，強化物權登記試點的有效途徑和辦法，是促進農村土地資源的合理配置，推動農村土地承包經營權流轉的市場化進程需要，實現農村土地承包信息化管理的保障；再次，2014年中央一號文件中就指出了我國農業應該進入信息化高速發展時代，完成城鄉改革的重要一步。在這種背景下，土地承包經營權的流轉規模越來越大，就以彌勒市為例，目前土地承包經營權流轉面積已達11.42萬畝，占全部承包土地面積的26%。

三、彌勒市土地承包經營權確權登記現狀及存在的困境

（一）彌勒市土地承包經營權確權登記現狀概述。目前，彌勒市完成新哨、虹溪、竹園、朋普4個鄉鎮的承包土地確權登記工作，完成確權面積33.89萬畝，其涉及42個村莊、401個村民小組和農戶48，577戶。2015年中共彌勒市委辦公室彌辦發（2015）7號文件“關于印發《彌勒市農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施方案》的通知”正式啟動余下8個鄉鎮的確權登記頒證工作。

（二）存在的困境分析

1、工作經費不足。彌勒市屬典型的農業大縣，確權登記頒證工作面廣、量大，且經費開銷更大，在2013年所完成的兩個試點鄉鎮就花費了近343萬元人民幣。而在此過程中，上級補助經費僅有95萬元，靠縣級財政承擔確權登記工作經費存在一定壓力，只有各級政府分級預算承擔，才能確保農村土地承包經營權確權登記工作順利推進。

2、季節因素影響。農村土地承包經營權確權登記頒證工作受季節因素影響，一般會在秋收季節后開始地塊戶調等外業工作。而且在季節因素的限制下，這些工作在一兩年內完成存在一定難度。

3、村組宣傳匱乏。在彌勒市的某些村組對確權登記制度的宣傳推廣并不到位，許多鄉鎮都存在農戶參與度過低的問題，而且隨著城鎮化的發展，大部分農戶進城務工，形成部分地塊無人指認的局面。

4、承包地跨縣界問題。某些地方受限于自然地理因素，土地主要分布在不同區域，一部分分布在村組界線內，另一部分分布村組界線外，即插花土地。

5、爭議土地問題。由于土地承包到戶時間已經較長，有的承包地塊距離村落太遠存在管理障礙，讓承包戶不能較輕松的管理土地，只有通過口頭置換或出租的形式，這種管理方式所造成的結果就是爭議土地問題的增多。

四、農村土地承包經營權確權登記工作的制度完善和政策建議

（一）完善對策

1、加強領導，成立市、鎮、村三級確權登記頒證工作領導和辦事機構，為農村土地承包經營權確權登記工作提供組織保證。同時，在村民小組內推選出專門針對確權登記工作的議事會成員，一般5～7人。

2、強化投入。工作經費不足在已經完成的新哨、虹溪、竹園、朋普的工作中已經有所體現。截止到2015年，彌勒市全市已經累計投入工作經費達到2，195萬元，這其中就包括145萬元的農業部補助資金以及省級補助資金1，550萬元，市級財政投入500萬元。2014年，彌勒市級財政預算經費達到200萬元。

3、認真規劃

第一步：成立工作機構。分別成立市、鄉鎮、村組三級確權工作小組，明確各級機構的職責分工，確保確權工作順利開展。

第二步：宣傳動員和培訓。宣傳分為內部宣傳和外部宣傳。內部宣傳指針對縣、鄉鎮和村組工作人員的宣傳，目的是提高工作人員的積極性和增加他們對確權工作重要性的認識。

第三步：采集、核對農戶及地塊基本信息。此項工作應保證滿足信息表內戶主姓名、家庭成員數、性別、身份證號碼等要素齊全。

第四步：制作工作底圖，并由農戶認知影像圖，指認權屬地塊，測繪公司填制地塊信息表。

第五步：對影像不能辨認的地塊，由農戶到實地指認，由測繪公司制作魚鱗圖。此項工作關鍵是在影像圖上無法看清界限的地塊，由農戶到現場進行指認。

第六步：從確權數據庫導出調繪信息，打印村組級公示圖和公示表進行第一次公示，村組在公示圖和公示表上加蓋成果數據公章后，將公示圖和公示表張貼在村民小組顯眼的位置進行張榜公示，公示期10天。

第七步：對第一次村民小組公示后發現的錯誤信息修正后再進行二次公示。各村民根據第一次公示后修正的內容再次進行確認。

第八步：承包方戶主在調查成果魚鱗圖上簽字摁手印。此項工作是對農戶指認地塊的再次確認。

（二）工作成效

1、農村承包土地經營權確權登記頒證工作深受廣大承包戶的擁護和支持。通過把承包地塊、面積、空間位置和權屬證書落實到戶，有利于進一步明確農民承包土地的用益物權性質，穩定農村土地承包關系，維護農民土地承包權益，是農村產權制度改革的基礎性工作。

2、經過承包戶核實確認的承包戶信息和地塊信息，建立健全科學、全面、客觀的農村土地數據庫。為探索完善農村土地承包經營權登記制度，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，促進農村和諧穩定提供體制保障。

3、充分利用好確權成果，加快推進土地流轉。承包土地信息的完整為促進土地規模流轉提供準確的信息資料。對促進農村土地承包經營權流轉，保持農村社會的和諧穩定具有非常重要的意義。

（三）政策建議

1、建議整個農村土地承包經營權確權登記頒證工作經費由中央、省、州、縣四級政府財政按“國土二調”面積計算分級預算安排。

2、建議由省級統一建立確權登記信息管理軟件平臺，在省農業廳統一建立服務器，以解決確權登記信息的規范統一和信息共享。

3、確權登記工作全部完成后，實際確權面積與二輪承包土地面積（計稅面積）差額部分的惠農補貼建議中央出臺一個政策，規定新增耕地面積的惠農補貼辦法。

五、總結

目前，彌勒市的確權登記頒證工作已經漸入尾聲，在2015年底完成第一次公示工作，并計劃于2016年2月開始第二次公示工作，爭取2016年末完成全市的農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

主要參考文獻：

[1]何虹，王克穩，許玲等.農村土地承包經營權確權登記的困境及制度完善——以金壇市為例[J].唯實，2013.5.

[2]胡曉濤.農村土地承包經營權確權登記面臨的困境與對策[J].南都學壇，2014.34.6.

[3]魏建軍.農村土地承包經營權流轉的法律問題探析[J].農民致富之友，2015.10.