環境保護稅改革取向

何云鵬

[提要] 目前，我國正處在環境保護稅的立法征求階段，有關環境保護方面的“費改稅”已是箭在弦上。在實現結構性減稅和推進稅費改革背景下，本文依據環境保護稅的“雙重紅利效應”，對排污費和征求意見稿中定額稅率進行對比分析，得出應當在開征環境保護稅時進行“有增有減”的結構性減稅，即適當增加環境保護稅的征稅范圍和稅負，相應地減少其他稅種關于環境保護的征稅范圍和稅負，并結合我國國情，把環境稅的設計與整體稅制改革結合起來，以期實現開征環境保護稅和優化稅制的聯動。

關鍵詞：環境保護稅；結構性減稅；宏觀稅負；優化稅制

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年1月25日

一、前言

改革開放以來，我國經濟發展取得的成就有目共睹，但由于過度依賴粗放的經濟增長方式，忽視了環境以及資源的實際承載力，導致生態環境惡化、資源短缺、環境防治任務艱巨，這也成為制約我國經濟穩定持續發展的瓶頸。作為世界最大的發展中國家，我國在環境保護方面的舉措是全球關注的焦點。但由于我國收繳排污費不具有法律意義上的規范性和強制性，對環境保護的調控力度和治理效果會大打折扣。并且，部分排污費項目已具備“費改稅”的條件。因此，在結構性減稅背景下，為推進生態文明建設，我國于2015年6月出臺了《中華人民共和國環境保護稅法（征求意見稿）》。

當前，西方發達國家對環境保護方面稅種的研究，更多的關注是以環境保護稅替代現行的扭曲性稅收，即在改善生態環境的同時也降低或消除了負外部效應，以期達到環境改善與非環境目標的雙重效應，這也就是“雙重紅利”效應，雙重紅利效應也是環境保護稅的主要特點。目前，在結構性減稅背景下，環境保護稅的開征已成定局，且我國稅制改革也不完善，因此就本文而言，我們主要依據“強勢雙重紅利論”來實現環境保護稅的開征與稅制優化的聯動。開征環境保護稅，實現環境保護的專門目的，使得環境保護稅的“雙重紅利效應”達到最優，是追求社會可持續發展實現“中國夢”的必然選擇。

二、關于環境保護方面的稅費收入現狀

當前，我國經濟社會處于轉型階段，現行稅制逐漸在進行完善，并且到目前為止，沒有專門針對環境保護的稅種，只有與環境保護有關的稅種。與環境保護有關的稅種主要有：資源稅、消費稅、車船使用稅和車輛購置稅，而2003年收繳的排污費是與環境保護直接相關的收費制度。

（一）關于環境保護方面的稅種

1、資源稅。資源稅主要是為了調節資源級差收入以及資源的有償使用，在稅目設置以及執行過程中間接體現了節約資源和保護環境的作用，通過提高開采資源的成本來“倒逼”資源開采者節約資源，提高利用率來保護環境，減少污染，發揮資源稅在環境保護方面的調控作用。

2、消費稅。消費稅，主要用于調節產品結構、引導消費方向、籌集財政收入。雖說最初目的在于籌集財政收入，但其稅目中又屬于過度消耗環境資源的產品，也體現了引導環保消費的產業結構方向。并且從2008年與2014年的燃油稅費改革，，通過提高成品油使用成本，促使消費者節約或減少石油資源的消費從而達到節能環保的作用。

3、車船稅和車輛購置稅。車船稅和車輛購置稅，主要作用是為地方政府籌集財政資金，且有利于車船的管理、合理配置和調節居民的財富差距。2012年執行的車船稅是按照排放量的分級差別進行征收的，通過稅收手段引導社會居民節能減排的消費方向，對低排放量家用車征輕稅，對高排量車征以高稅，在一定程度上可以達到減少高耗能高排量車的消費、緩解能源危機和保護環境的目的。根據2014年發布的《關于免征新能源汽車車輛購置稅的公告》，為了促進節能減排、保護環境，僅對新能源車輛的車輛購置稅進行免征。在一定程度上，反映了所征收的車輛購置稅就是為了促進環境保護，推動生態文明建設。

（二）關于環境保護方面的收費制度。始于改革開放初期的環保收費制度，它對促進企事業單位加強經營管理、節約和綜合利用資源、治理污染、控制環境惡化、提高國家環境保護監督管理能力等方面發揮了不容忽視的作用。目前現行環境收費制度主要由排污費和其他相關收費制度構成。

1、排污費。自1978年首次提出“排放污染物收費制度”后，經過1982年、1986年和1989年修改，在1991年發布《關于調整超標污水和統一超標噪聲排污費征收標準的通知》，使得我國標準的排污費制度建立起來。而2003年改革實施的《排污費征收使用管理條例》，使得排污費在全國范圍內實施，把排污費征收由單因子超標收費為主轉變為多因子總量收費為主，在總體上實行“排污收費、超標處罰”的制度，這樣就可以鼓勵和刺激企業消減污染物，有利于促進企業進行污染治理，改善環境。目前，我國對廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性等五大領域按照定額征收排污費。

2、其他收費制度。在自然資源稟賦較高的省份，通常會征收資源開采和生態補償方面的一些收費項目。云南省在磷礦開采環節征收磷資源保護資金，由開采者繳納，按每噸20元征收。而山西省對從事原煤開采的單位和個人征收可持續發展基金，按照開采的原煤實際產量、收購未繳納基金原煤的收購數量進行征收，標準為：動力煤5～15元/噸、無煙煤10～20元/噸、焦煤15～20元/噸。

（三）關于環境保護方面的稅費收入結構。隨著我國GDP的高速增長，我國稅收收入也保持著較快增長，與環境保護有關的稅收收入也不例外，保持著快速增長趨勢；隨著生態環境形勢越來越嚴峻，排污費的征收標準以及普及范圍越來越完善，近年來的排污費收入規模也保持著增長趨勢，2000年到2013年的排污費的平均增長率保持在20%，具體數據見表1。（表1）因此，綜合關于環境保護方面的稅收收入與排污費收入分析得出，我國關于環境稅費收入占GDP的比重平均為0.94%，其中關于環境保護的稅收收入占GDP的比重平均為0.89%，排污費收入占GDP的比重平均為0.05%，具體數據見表2。（表2）

三、開征環境保護稅對宏觀稅負的影響分析

目前，隨著環境保護稅法征求意見稿的出臺，環境保護稅的開征已是箭在弦上。它的征收，會引起宏觀稅負的增加。根據征求意見稿征收標準，通過對比排污費與征求意見稿中的定額稅率可以看出，基于平穩過渡的考慮，相對于排污費征收標準，環境保護稅征收意見稿中大氣污染物與水污染物的定額稅率分別提高了0.5元、0.8元外，其他稅目的征收標準未發生變化。那么，在其他稅種的稅負不變的前提下，若按照征求意見稿征收環境保護稅，則環境保護的開征會導致整個社會宏觀稅負的上升。

而結構性減稅，是指“有增有減，結構性調整”下側重于減稅的一種稅制改革方案，旨在根據經濟發展形勢的需要，通過一系列“減法”措施，對稅制結構做進一步優化，從而使稅收更好地發揮其宏觀調控作用。主要包括兩方面內容：一是強調“減稅”，降低稅負水平；二是強調“結構性”，是有選擇的、帶有強烈優化結構的意圖減稅安排。因此，我們必須在結構性減稅的背景下，依據環境稅的“雙重紅利效應”進行調整以達到優化稅制，以期達到順利開征環境保護稅及優化稅制。

四、結論

當前，我國生態環境形勢依然嚴峻，并且在經濟下行壓力和稅收總收入減少的情況下，開征環境保護稅可以得到“雙重紅利”，使得生態環境得以盡快修復保護，整個稅制也得到優化完善。

為了落實好結構性減稅這一稅收政策，應從以下幾個方面著手調整：（1）加強開征環境保護稅的宣傳引導，收集企業以及公眾對征求意見稿的意見及建議，從而進一步完善征求意見稿；（2）應盡快進行環境保護方面的“費改稅”，使得關于環境保護方面的稅法規范化，并且整合關于環境保護方面的其他稅種稅目，相應地增加到環境保護稅的稅目中，對環境保護稅征稅范圍進行適當擴圍；（3）在征求意見稿的基礎上，適時依據不同征稅對象，分別采用定額稅率從量計征或比例稅率征收，并且提高相應的稅率；（4）在保持宏觀稅負穩定前提下，既可以進行結構性減稅的“減法”，既依據稅制改革方向選擇一些特定稅種來削減其稅負，也可以通過結構性加稅，即適當調整環境保護稅的稅率來彌補減稅帶來的稅收收入減少。因此，在結構性減稅的背景下，應該盡快開征環境保護稅，適時減少其他稅種關于環境保護方面的稅收負擔，逐漸優化稅制，從而實現環境保護稅的“雙重紅利”。

主要參考文獻：

[1]邢麗.開征環境稅：結構性減稅中的“加法”效應研究.稅務研究，2009.7.

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