志愿服務組織的立法構造

董鑫

2013年12月，中國志愿服務聯(lián)合會經(jīng)民政部批準，在京登記成立。它的成立，是貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的支持和發(fā)展志愿服務組織這一戰(zhàn)略任務的實際舉措。由此，志愿服務逐漸成為社會主義核心價值體系重要內容，志愿服務法的立法問題亟待解決。志愿服務立法首先要對志愿服務組織的主體進行明確化。本文通過對志愿服務組織主體性質進行分析，對志愿服務組織主體現(xiàn)有法律法規(guī)和現(xiàn)行的法律制度進行分析基礎上，明確了志愿服務組織主體的立法構造。改革志愿服務組織的管理模式，加強志愿服務關系法律化是志愿服務立法需要面對的重大現(xiàn)實課題。

志愿服務組織是培育公眾志愿精神和開展志愿活動的載體，是公眾表達意見的平臺，是國家與人民溝通的媒介，它們對和諧社會的構建起著重要的作用。志愿者通過志愿服務組織登記注冊從事志愿活動促進社會主義和諧發(fā)展，形成了良好的結社秩序，是公民實現(xiàn)結社權的具體體現(xiàn)。我國雖然存在大量的志愿者組織，但是能夠得到民政部審批的卻在少數(shù)。我國志愿者組織并沒有得到法律的支持，志愿服務組織作為法法律關系主體存在立法上的困境。

一、志愿服務組織主體的性質問題

在志愿服務立法尚未制定的今天，通行的理解是將志愿服務組織作為志愿服務組織（non-government organization即非政府組織）的一種來處理。但是在國際上，不同類型的國家對志愿服務組織的含義有不同定義。在我國，對其分類和界定也非常不明確，在法學和政治學領域都存在著許多爭議。如果單從其字面意義上來講，所有的非政府、非企業(yè)的社會組織都可以成為非政府組織，即所謂的志愿服務組織。在我國，非政府組織最大的特點就是公益性，即提供涉及公共利益，如醫(yī)療衛(wèi)生、性別平等、環(huán)境保護等方面的志愿服務。但是，包括志愿組織在內的各種志愿服務組織若想在我國取得較快的發(fā)展，那就必須解決自身的合法性問題。倘若志愿服務組織不受到法律的保護，那么，這樣的組織就不會得到社會各界的普遍認可，不但無法進行各種工作，也將無法得到生存的保障。

二、志愿服務組織主體的法制缺陷

1.志愿服務組織主體的立法缺陷

志愿服務組織我國的在現(xiàn)行的法律體系中主要有三大分類，即：社會團體、基金組織、民辦非企業(yè)機構。而現(xiàn)行的《社會團體登記條例》主要適用于社會團體；《基金會管理辦法》主要適用于公益基金組織；《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》適用于民辦非企業(yè)機構。上述這些組織都必須在民政部門進行登記，并且取得法人等資格后才能從事各種相關活動，若手續(xù)不全就擅自開展各種相關工作，則會受到處罰。2000年，我國出臺了《取締非法民間組織暫行辦法》，法案中明確規(guī)定：未經(jīng)有關部門批準而從事各種公益活動的組織，或者相關公益資質已經(jīng)過期仍舊從事原來活動的組織，都以非法組織處理，這些非法組織的資產(chǎn)則由相關部門依法進行罰沒”。

我國出臺這些法律法規(guī)的本意的確是為了保障這些組織能夠取得發(fā)展，但在實踐中，這些法律法規(guī)操作性很弱。上述法律法規(guī)所設定的準入門檻較高，任何組織想要取得合法身份，就必須經(jīng)過相關部門所設置的層層把關，而且審批手續(xù)極為繁瑣。這最終導致絕大部分的組織無法取得相關資質，自然也無法從事各種相關的活動，所以我們不得不面對這樣尷尬的局面，想要保護或者說建立某項制度的時候，卻總是顯得力不從心。此類志愿服務組織唯有通過工商部門的登記注冊去取得法人資格，但若進行工商登記，這些組織就被列入盈利性組織的范圍，并且需要繳稅。因此，大部分的志愿服務組織為了避免繳稅等問題，只能掛靠某個政府部門并以政府的名義從事相關活動。比如，2013年，為了解決志愿服務組織在法律主體身份上的尷尬，許昌市志愿者服務中心得以成立，但該中心即屬事業(yè)性質。調查發(fā)現(xiàn)，通過工商登記的志愿服務組織以及掛靠政府部門的志愿服務組織的數(shù)量數(shù)不勝數(shù)，可謂是多如牛毛，而且這兩種志愿服務組織的總數(shù)比社會團體以及民辦非企業(yè)機構的總數(shù)還大。這些志愿服務組織在城市發(fā)展的進程中，將會逐漸成為志愿服務的中堅力量，但遺憾的是，他們始終缺乏合法的身份，甚至得不到國內法律的保護。

2.志愿服務組織主體雙重管理體制的障礙

在現(xiàn)行的管理制度下，我國的非官方組織管理制度被稱為雙重管理機制，即某個志愿服務組織，若想取得法定的資格，就必須找一個機關單位進行掛靠，先取得機關單位的同意后，才能到民政部辦理相關手續(xù)。因此類限制，各種志愿服務組織不得不面對這樣一個事實，他們必須有個機關單位認可并接受了才能取得合法身份，但我國法律未明確規(guī)定哪種類型的志愿服務組織由哪一類機關單位進行管理。從某種角度來講，這其中存在非常大的人為因素，是否接受志愿服務組織的掛靠，主要看各個機關單位的領導的意愿。而大部分的我國機關單位基本上都是抱著不愿多事的態(tài)度工作，能避免的麻煩盡量不去接觸。若是一些缺乏政府關系的志愿服務組織想要獲得一個機關單位的掛靠許可，那可謂是難上加難。而且我國的相關法律制度也存在巨大的缺陷，例如一個志愿服務組織掛靠了一個機關單位之后，一旦掛靠的志愿服務組織出現(xiàn)問題，則準許掛靠的單位也要承擔一定的責任。就是在這樣的法律環(huán)境下，我國絕大部分的志愿服務組織被法律拒之門外，很難發(fā)揮出更大的作用。

調研發(fā)現(xiàn)，自我國打開國門之后，我國市場逐漸成為國際經(jīng)濟不可或缺的部分，社會公眾的需求隨著社會的發(fā)展而有了較大的變化。政府轉型的不及時，導致政府對各種公共事務領域的介入用力不足，這直接導致越來越多社會需求得不到滿足。在這種背景下，部分社會公眾就挺身而出，希望能夠為社會盡一份力量，所以具備專業(yè)素質的志愿服務組織開始涌現(xiàn)。但我國仍舊是運用“雙重管理機制”進行管理，但這樣的管理辦法不但起不到相應的作用，反而是增加各個部門的工作量，同時也阻礙了社會的發(fā)展。特別是在農(nóng)村地區(qū)，大部分的志愿服務組織的職能范圍難以和主管部門的管轄范圍對接。從外表看，這些主管部門是志愿服務組織的頂頭上司，但在現(xiàn)實中，大部分的主管部門很難有效管理旗下的志愿服務組織。即便是部分主管部門對旗下的志愿服務組織采取較為嚴格的管理手段，但也很難奏效。所以，這就是大部分的機關單位不愿意接受志愿服務組織掛靠的原因。因為各個機關單位的領導都沒有精力去管理這些吃力不討好的志愿服務組織，更不愿意將自身的前程掛鉤于這些組織中。當然，法律是法律的事情，現(xiàn)實有現(xiàn)實的難處，社會中諸多問題需要解決，各種草根志愿服務組織因此而產(chǎn)生，由于無法取得法定的資格，這些志愿服務組織便注冊成為企業(yè)或者自由社團。而這樣，新的問題又出現(xiàn)了，一些志愿服務組織好事做得越多，交稅的負擔越大。若是不這樣做，組織自身隨時面臨被重罰的危險，最終造成相關活動無法繼續(xù)展開。

三、志愿服務組織主體的立法構造

我國法律環(huán)境對志愿服務組織的類別劃分、管理法律選取等各種不合理，而導致我國志愿服務組織的法律的缺位。所有法律體系的變革，均是從觀念的轉變以及更新開始，因此，我們應當完善相關法律制度，首先厘清志愿服務組織主體的立法構造，為我國志愿服務組織的發(fā)展提供一個良好而且穩(wěn)定的法律環(huán)境。

1.加強志愿服務組織主體立法

我國草根志愿服務組織難以適應現(xiàn)有的相關法律體系，相反，這些法律只適用于獲得我國官方認可的社會團體以及公益組織、民辦非牟利機構。對志愿服務組織主體進行制定法律，世界各地都采用不同的依據(jù)。部分國家直接采用民法之中的法人規(guī)定，例如德國、我國澳門等；部分國家則修訂了完善的志愿服務組織法，例如奧地利所頒布的社團法等等；部分國家則在民法原有的法人規(guī)定中進行修訂，從而設計出志愿服務組織法律，例如越南社團組織管理規(guī)章等。英、美等國家的法律制度因為明確規(guī)定社團法人以及財團法人等內容，因此，這些國家的公益活動主要是依靠信托機制指導實施。當然，確立保障公益事業(yè)能夠有效實施，部分國家也出臺了一些相關條例，例如美國的統(tǒng)一法人社團法等等。

我國針對志愿服務組織而制定的法律主要是三項行政性法規(guī)，即社會團體登記管理條例以及基金會管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例，因此，我們可以從民法方面確定公益法人制度。公益法人與大部分人的利益息息相關，若法人組織的創(chuàng)辦目的是為維護公共利益為主，則應當采用特殊的規(guī)章制度進行管理，并且制定出較為嚴厲的內部管理辦法以及較為嚴厲的外部賞罰制度。從而滿足這類組織的創(chuàng)辦價值，并且使這類管理制度能夠與現(xiàn)行的法律法規(guī)形成互補。然而，我國民法中涉及法人的各種規(guī)定都比較模糊，具有不確定性，因此，應當再制定一部專門的法律來管理志愿服務組織。

2.從“雙管體制”走向社會監(jiān)督

創(chuàng)辦志愿服務組織的根本目的在于維護公益，如何保證志愿服務組織的公益性是一項不可忽視的工作。我國對志愿服務組織所推行的是雙重管理機制，是指相關機關單位與民政部門同時監(jiān)管，而且相關會計信息要在年審中上報。若志愿服務組織的資金來源為國家或者社會贈與，則需要接受審計部門的監(jiān)督。但這種年審制度無法發(fā)揮出有效的監(jiān)督作用。實際上，我國每年都有無以計數(shù)的志愿服務組織需要年審，而負責執(zhí)行年審的工作人員寥寥無幾，在事倍功半的環(huán)境下，部分向借用公益外衣來掩飾自身真實目的的組織便得以躲過打擊。因此，僅僅依靠年審這一手段去管理志愿服務組織，并不能起到多大的作用。所以，相關部門應當運用社會各界的力量來保證志愿服務組織的公益性。

所以，我國政府應當盡快從管理型政府轉化為服務型政府。在現(xiàn)代社會中，政府以及國家公務員都是群眾的代表，群眾以選舉的途徑將權力委托于政府以及國家公務員進行管理，所以，政府以及公務員應當對人民群眾負責任。而相應的公益組織，其大部分的資金都是來自于社會民眾的捐贈，因而，這些志愿服務組織應當也要對社會公眾負責。盡管這種監(jiān)督機制不管規(guī)范化，但對于志愿服務組織有意見的人都應擁有權利對其進行監(jiān)督，倘若發(fā)現(xiàn)問題，則應當對責任人進行重罰，從而督促這些志愿服務組織自律。這種管理方式不但效果好，而且所花費的成本也較低，更符合我國當前環(huán)境下的志愿服務組織。此外，對于這些組織，應當制定出于上市公司會計信息披露機制相類似的信息公開規(guī)定。志愿服務組織因公共利益而存在，不像企業(yè)那樣擁有商業(yè)機密，因此，志愿服務組織的各種資產(chǎn)使用信息都應當完全向社會進行公開。要與上市公司那樣，在動用資金之前要公開相關計劃，在使用資金后要公開經(jīng)費去向。而且，捐贈人應當可以隨時追查自身所捐贈的財務的流向。

因此在建立志愿服務組織監(jiān)督制度方面，應當從以下三個方面入手：第一，透明化。這一涵義就是志愿服務組織需要向存在質疑的公眾提供相關信息；這些信息應當包括志愿服務組織的目標，財務會計信息，內部決策以及涉及財產(chǎn)的信息等等。在財務方面，應當一個按照上市企業(yè)的管理制度配備專門的會計人員，并且建起獨立的審計機制。當然，志愿服務組織屬于非牟利組織，因而在財務管理方面不能同于常規(guī)的公司，例如利潤計算等準則不適用于志愿服務組織財務管理，因此，應當制定出一系列符合這類組織的評估機制，從而能夠使社會各界對其進行監(jiān)督。第二，評估機制有效。應當采用績效評估的模式來推動這類組織的發(fā)展，而且評估機制可分成內部與外部兩種。第三，行政監(jiān)管。通過行政監(jiān)管，能夠有效遏制志愿服務組織中的各種違法行為。此外，社會媒體以及輿論都是有效的監(jiān)督力量。當然，作為媒體，必須保證其報道都具有公平性，從而才能有效監(jiān)督志愿服務組織的各項事務。