青海省員額制改革試點中的問題及完善建議

王立明

內容摘要：青海是一個人口少、面積大、資源富、經濟貧、民族多的省份。司法體制改革除具有其他改革省份的共性特征外，還具有其自身的個性特質。青海省員額制檢察官體制改革試點從制度表現、現實弊病、對策建議等三個方面進行梳理，并提出中肯的意見。

關鍵詞：青海省 司法體制 改革試點

2014年6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架》，將青海省列為先行試點省份之一。同年，中共青海省委辦公廳、青海省人民政府辦公廳印發了《青海省司法體制改革試點工作方案》（青辦法[2014]39號），根據上述兩個文件精神，2015年青海省司法體制改革試點全面展開，先后遴選員額制檢察官796名。

本人作為青海省法官檢察官遴選委員會委員，有幸參加了遴選檢察官的工作。為此，本人就青海省員額制檢察官遴選中存在的問題及其完善建議，談談自己的看法。

一、頂層設計：政策性與規范性

（一）制度表現

嚴格意義上講，我國建立檢察官遴選制度始于中共中央的政策主張，且一級一級層級文件細化與落實。具體講，在中央、最高人民檢察院、試點省份等三個層面上展開并推進。

（二）現實弊病

此種“層級細化”的政策設計模式，究其原因，一方面是由黨領導司法改革體制決定的，另一方面是各試點省份情況不一，司法體制改革尚須地方探索，才能穩妥推進。但在具體實施過程中，存在對政策的準確把握和貫徹執行問題。就青海省而言，突出的問題主要有省級文件與中央文件的銜接、工資收入+辦案補貼或崗位津貼的方式確定、延遲退休的具體條件等三方面。

（三）對策建議

從司法改革制度設計的模式講，主要有如下三種；其一，政策指導；其二，制定一部《法官檢察官遴選法》；其三，修訂《檢察官法》。筆者認為，從依法治國和現行立法體例考量，待全國各省、自治區、直轄市員額制檢察官遴選工作結束后，建議全國人大法工委在充分調研、科學論證的基礎上，適時修改《檢察官法》是比較可行的方法。

二、入額人選：照顧老人與吸納新人

（一）制度表現

中央政法委《關于司法體制改革試點中有關問題的意見》第2條規定：“推進法官、檢察官員額制改革，應從嚴掌握員額，控制在中央政法專項編制的39%以下。為落實上述文件精神，《青海工作方案》規定：“……將現有的審判員、檢察官、助理審判員、助理檢察官全部納入遴選范圍……。”同時，《青海省檢察官指導意見》規定：“具有檢察官（含助理檢察官）法律職務、未能入額的檢察員，在改革過渡期內分類管理改革后仍保留其檢察官法律職務。改革過渡期間及以后新進入的檢察人員，實行嚴格的分類招錄、分類管理。”

（二）現實弊病

39%的中央專項編制，可謂“絕對紅線”，不可逾越。對此，檢察官入額競爭十分激烈，人員分流難度大。

在實際遴選過程中，一些歲數大（50歲以上）的檢察員，可能因如下二種情形未能入額：其一，一些擔任領導職務、具有檢察員身份、年齡在50歲以上的人員，主動放棄參加專業考試；其二，一些擔任領導職務、具有檢察員身份、年齡在50歲以上的人員，筆試成績差未入額。然而，此部分人盡管考試能力差，但實踐工作經驗豐富，能夠獨立辦案，只因考試成績差未能入額而不能辦案，嚴重影響檢察院的正常工作。

此外，一些檢察院負責人認為，應當吸納新人尤其是年輕人人額檢察官。具體來說，一名在檢察院工作的新人或者年輕人，如果他們通過了國家司法考試，在檢察院已工作兩年以上，表現突出，若通過了專業考試、考核和面試，即使未任命為助理檢察官，也應當入額檢察官序列。

（三）對策建議

司法改革既是一項嚴肅的政治任務，也是一項科學規范的專業任務，惟采“循序漸進”的工作思路，才能確保檢察院工作的正常開展。為此，一方面應當對“入額檢察官標準”的“過渡期”進行重新定位。也就是說，將“擇優錄用”、“確保使業務水平高”、“能夠獨立辦案”作為入員額檢察官的必備要件，不能搞“一刀切”，且應當充分聽取或尊重基層檢察院的意見；另一方面，不少檢察院負責人認為，“過渡期”3至5年太短，應當定為10年左右。這樣做不僅能夠避免歷史遺留問題的產生，而且能夠使此次司法體制改革平穩過渡。

三、入額比率：絕對紅線與相對紅線

（一）制度表現

中央政法委《關于司法體制改革試點中有關問題的意見》第2條規定：“推進法官、檢察官員額制改革，應從嚴掌握員額，控制在中央政法專項編制的39%以下。”為落實上述文件精神，《青海工作方案》規定：“根據轄區經濟社會發展、人口數量（含暫住人口）、服務半徑、自然環境、案件數量，考慮現有編制數量、人員和配備“雙語”法官、檢察官及司法輔助人員等情況，以及中央下達的政法專項編制總數為測算基數，安排85%的人員投入辦案一線，實行3-5年過渡期，過渡期滿后實現法官和檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分別占編制總數的39%、46%、15%的員額制目標。

（二）現實弊病

以“案件數量”為依據制定的39%的專項編制比例，與青海省藏區檢察院的實際情況不符。因為，青海省藏區檢察院實行的工作模式是“大格局”，辦案人員是不固定；工作要求是“一專多能”，除辦案外，還有履行地方黨委政府安排的工作。詳言之，檢察人員面對的執法自然環境是，區域封閉、交通不便、當事人居住分散（如為調查取證，找一個證人就需要4至5天）；檢察人員面對的執法工作環境是，老百姓的觀念落后、法律意識淡薄、語言不通、國家法在民族地區執行與當地習慣的沖突。一些基層檢察院負責人說，在牧區辦一個簡單的刑事案件有時需要接待100多牧民，辦理每一個案件都是為了向老百姓普及法律、樹立法治思維和改變執法環境的過程。除此之外，維穩工作成為了檢察院的常規的工作。例如，每逢5、6月份的“蟲草季”，檢察院除留2人值班外，其他檢察干警都必須駐守蟲草產區維護社會治安。所以，僅考慮辦案數量，不考慮其他工作量的39%專項編制，不符合青海藏區檢察院工作的實際。

（三）對策建議

各地檢察院所在地域情況千差萬別，切忌采用“一把尺子量到底”的做法。目前，青海省藏區基層檢察院實行的是“定額制”，但入額人數有嚴格的限制。正如上文所言，此種入額制度，與目前青海藏區基層檢察院的工作不相符，盡管青海藏區基層檢察院案件數量少，但檢察院的工作不僅局限于辦案數量，還有其他檢察業務和黨政機關交辦的工作任務。同時，因青海藏區海拔高、生活艱苦，招錄優秀法律人才更加不切合實際。為此，建議員額制檢察官的頂層設計，不應采“絕對紅線”，而應采“相對紅線”。也就是說，從政策機制的銜接、改革思路現實要求、避免緩沖區矛盾考量，適當增加基層檢察院員額制名額。

四、面試考察：綜合素質與法律素養

（一）制度表現

根據青海省人民檢察院《關于從現有檢察人員中遴選檢察官的實施方案（試行）》第5條規定，各級檢察院檢察長（應當承辦案件數當年不少于10%，作為進入員額的重要依據）、副檢察長、監察委員會專職委員（應當承辦案件數當年不少于20%，作為進入員額制的重要依據）采取考核的方式遴選。其他檢察人員采取“專業考試+專業考核（含述職、測評、考察）的方式遴選。為了體現公平，全面考察首批入額檢察官的業務水平，青海省法官檢察官遴選委員會決定增加面試環節，但面試成績僅作為入額的參考因素。面試從制定規則、成立面試考核組、命題、面試評分參考答、歸檔案等十四個方面進行了全面、縝密的布置和安排。

（二）現實弊病

歸納起來，面試考察過程中的弊病主要有如下八方面：其一，區別對待，有失公平。各級檢察院的檢察長不參考面試考察，副檢察長、檢察委員會專職委員雖參加面試，但只是述職和在抽一題作答；其二，面試有走形式之嫌。由于面試考察只作為入額參考，考生不夠重視；其三，面試考生回答問題過于簡單。多數參加考察面試的基層檢察官，多憑經驗回答問題，幾乎沒有考生能從法理闡述、法律規定、典型案例分析問題；其四，感情大于理性。一些參加考察面試檢察官，對鄉土社會的文化、對老百姓的感情非常深厚，具有無私的奉獻精神。但是，不少參加考察面試檢察官，語言表述不準確，邏輯思維混亂；其五，面試試題設計單一。一些基層檢察院檢察人員接觸的案件類型單一和業務工作限制，掌握的理論知識十分有限；其六，面試評分表設計不合理。面試評分表中有履職能力和辦案能力兩項，盡管有書面材料可供查閱，但在有限的10分鐘內不可能對一名檢察官的業績作出全面、客觀的判斷；其七，標準答案和評分標準顯得太隨意，不嚴謹。

（三）對策建議

鑒于檢察官專業化、職業化的發展要求，主要有如下五方面的建議：其一，將面試作為入額檢察官的必經程序，并設置適度的分值；其二，面試試題由最高人民檢察院命題或者最高人民檢察院委托省級人民檢察院命題；其三，各級檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員必須參加面試；其四，試題類型應根據從事檢察業務工作不同，設計多種題型，使用于從事不同檢察業務的檢察官；其五，過渡期完成后，可考慮制定一部《司法人員入額考試法》或《司法人員入額考試辦法》。

五、檢察官學歷：非正規學歷與正規學歷

（一）制度表現

從我國《檢察官法》第10條第6款規定看，只要高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業具有法律專業知識，就可以從事檢察工作。從《青海工作方案》規定看，納入遴選范圍的是具有檢察員、助理檢察資格，對學歷不作具體要求。

（二）現實弊病

目前，青海各級檢察院有檢察官、助理檢察官資格1200人左右，本次入額796人，其余400多人，或轉入檢察官助理崗位或轉入司法行政人員崗位，“過渡期”內保留檢察官或者助理檢察官資格。據本人了解，796名入額的檢察官中，本科及本科以上學歷占90左右，碩士學位的研究生占10%左右（全省檢察系統總計有碩士學位研究生90人左右，首批人額70人左右）、具有博士學位1人。同時，在本科以本科以上學歷的90%左右的檢察人員中，黨校、夜大、函授、自學考試、成人教育等非正規教育的檢察人員占30%左右。

（三）對策建議

青海地處高原，土地面積大、經濟落后、人口較少、多民族聚居。有鑒于此，引進碩士學位以上法律人才難度大，培養檢察官的路徑主要有如下兩方面：其一，招生和人才培養。就招生而言，針對檢察機關不同崗位需求限定不同的要求。就人才培養而言，加大“藏漢雙語”檢察人員培養力度；其二，現任檢察官的培養。派現任檢察官到國家檢察官學院或省外知名法學院校參加短期培訓。此種培養模式因具有福利性、能轉變觀念、廣泛交流等特質，深受青海檢察官青睞。

六、未入額人員待遇：嚴格執行文件與準用其他文件

（一）制度表現

根據《青海省工作方案》規定：“對遴選上的并在一線辦案的法官、檢察官，可按照現行工資收入+崗位津貼的方式確定薪酬，在過渡期間逐步提高。”此外，中共中央辦公廳、公務員辦公廳印發的《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》（中辦發[2015]4號）規定，公務員晉升職級，主要依據任職年限和級別。……晉升副處級須任正科級或鄉科級正職、主任科員滿15年，級別達到19級；晉升正處級須任副處級或縣處級副職滿15年，級別達到17級……。為此，對于在縣級檢察院工作的檢察人員來說，即便未入額檢察官，只要符合上述文件規定副處級行政職級條件的，就可以享受副處級職級工資待遇。

（二）現實弊病

在執行上述文件規定的過程中，主要存在如下兩個弊病：其一，就上述第一個政策文件而言，排除了司法行政人員適用，對此司法行政人員有一些意見；其二，就上述第二個文件而言，對于在市（地）級檢察院工作的未人額檢察人員來說，因其本身具有檢察官和正科級行政職務雙重身份，即使符合上述文件的規定，因市（地）級檢察院不屬于縣級以下公務員單位，不能享受副處級職級工資待遇。

（三）對策建議

對于上述問題，建議如下：其一，在司法體制改革中，應當充分考慮并兼顧檢察輔助人員的工資待遇，，才能調動他們的工作積極性；其二，對于在市（地）級檢察院工作的未人額檢察人員，如其擔任正科級行政職務任職年限符合上述文件規定，應當準用該文件，職級工資享受副處級工資待遇。

總之，司法體制改革過程中盡管存在不少問題，但是青海省各級檢察院的檢察人員還是支持、認同、參與改革的。筆者認為，司法體制改革過程中，各級檢察院的檢察人員必須做到思想不能亂、精力不能分散、工作不能停止。同時，司法體制改革只能一步一步走，且遇到問題應及時研究并尋找可行的解決對策，才是硬道理。