淺議檢察長司法責任制

羅海燕

內容摘要：檢察長司法責任制是司法體制改革的關鍵內容，亦是檢察長負責制的題中應有之義。檢察長負責制與檢察委員會制度共同構成檢察機關內部的領導體制，是《人民檢察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）應包含的主要內容。但是我國現行的《檢察院組織法》對檢察委員會制度規定不完善，沒有明確肯定檢委會運行偏軌時，即檢委會未能形成決策時向檢察長負責制變更的合法性。且諸多學者認為檢察長負責制是檢察委員會決策機制的掣肘，所以部分檢察機關在適用該模式時，底氣不足。因此需進一步完善組織法，厘清檢察長在檢察委員會運行機制中的司法責任，實現檢察機關決策機制合法性與效率性的統一。

關鍵詞：檢察長負責制 檢察委員會制度 司法責任制

根據《人民檢察院組織法》（《檢察院組織法》）的性質，結合域外檢察機關組織法的比較性研究，我國《檢察院組織法》的立法包括五個部分。一是總則部分有關檢察機關的性質、任務及原則等基本規范；二是檢察機關的監督職能與監督手段；三是檢察機關的組織體系；四是檢察機關的組織主體；五是檢察機關中的特殊組織。[1]其中，檢察機關的組織體系是指檢察機關內部的領導體制、檢察機關的機構設置體系等。而檢察機關內部的領導體制和職權配置直接決定檢察權力結構運行效率。我國檢察機關內部領導體制實行檢察長負責制和以集體領導為主體的民主集中制。但是《人民檢察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）對我國檢察機關的內部領導體制之一，即檢察委員會的表決范圍及表決失敗后的后續程序規定得不夠完善。在檢察委員會無法按照民主集中制原則形成檢委會結論時，即使檢察長負責制能及時有效對該決策事項作出決定，提高檢察機關決策效率，卻讓人對其合法性心存疑慮。

隨著我國的司法體制改革不斷深入，在十八屆四中全會中審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為司法體制改革方向作出部署。其中包括為優化司法職權配置，應健全司法權力分工負責、相互配合、相互制約的體制機制。[2]有權必有責，司法責任制改革是司法改革的關鍵。因此筆者嘗試分析檢委會運行偏軌現象產生的原因及類型，并探索在檢委會運行偏軌現象中明晰檢察長的司法責任制，以論證偏軌現象的合法性。

一、《檢察院組織法》對檢委會制度規定不完善

表現一，《檢察院組織法》對檢委會的運行制度規定不完善，領導制度轉換銜接不暢。《憲法》第130條第3款規定“人民檢察院的組織由法律規定。”故《檢察院組織法》是檢察委員會制度的有力依據。[3]根據該法第3條：“……檢察長統一領導檢察院的工作……檢察委員會實行民主集中制。在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定”。因此，我國檢察院實行檢察長負責制與檢察委員會集體決策的雙重領導體制，而且，檢察長不同意檢察委員會中多數人決定時有其救濟途徑。但是，對于已經進入檢察委員會集體決策的事項或案件，不能形成全體委員過半數時，能否對該事項或案件執行檢察長負責制卻沒有明確規定。在《憲法》及《檢察官法》中亦未提及。

表現二，《檢察院組織法》對檢委會制度的議題范圍標準不明確，議題范圍界線不明。該組織法只規定檢察委員會討論“重大案件和其他重大問題”，但對于“重大”的標準不明，且是否所有“重大案件和其他重大問題”只能由檢察委員會討論決定亦不明。以列舉形式規定的檢委會議題范圍散見于司法解釋中，并且相互沖突。如《刑事訴訟法》修改前的《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》（以下簡稱《議事規則》）第3條。在《刑事訴訟法》修改后，散見于人民檢察院三大訴訟監督規則中的議題范圍，如檢察長的回避、公安機關負責人的回避，審查逮捕的重大案件，提出抗訴的案情重大、疑難、復雜的案件、提出再審檢察建議，對民事或行政執行活動提出檢察建議等。但是兩者的范圍相沖突。以提請抗訴案件為例，前者包括所有提請抗訴的案件，后者僅限于案情重大、疑難、復雜的案件。雖可依據新法優于舊法原則判定法律效力，但是明確議題范圍，實現法律統一已是迫在眉睫。

表現三，《檢察院組織法》規定檢察長對檢委會有效決策提交上級或同級人大審議的權限，惹違憲爭議。根據檢察長負責制，倘若檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，仍執行檢委會決定，一旦檢委會決定失誤，檢察長仍要承擔司法責任。這是檢察機關的領導體制決定的。但是這一制度也使諸多學者認為檢察長負責制是檢察委員會民主集中制的掣肘。有的學者表示這是違憲，[4]有的學者表示如此決策行政色彩較重[5]，還有的學者表示這已演變為行政決策模式[6]等。筆者認為這是在檢察長與檢察委員會的司法責任沒有厘清前提下的制度產物。

二、檢察委員會機制運行偏軌現象

本文探討的檢委會運行機制運行偏軌現象，是指檢察委員會不能形成全體委員過半數意見時，無法另行審議，只能由檢察長決定由承辦部門處理或征求未出席委員的意見的決策方式。或者另行審議，但是檢察長已主持召開了同一議題的檢委會并發表了意見。

（一）檢委會機制運行偏軌的原因

根據《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》第6條及第22條規定，檢察委員會需有過半數委員出席且檢察委員決定需獲全體委員過半數通過，即“兩個過半數”。這一表決方式使檢委會結論的質量得到最大限度的保證。而且該表決方式亦與《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第20條及第45條等規定一脈相承。但是檢委會委員表決時可能無法形成全體委員的過半數意見，具體表現如下：一是雙數檢察委員會委員參會。如個別委員外出辦案，短期內無法回院參會；或者因工作調動，致檢委會委員為雙數，短期內又無法補齊；或者因回避制度不能參會，在案件審限內，檢察委員會的組成成員沒有變動。雙數檢察委員會委員即使全體參會，仍有可能形成同意與不同意各占一半的結果，從而無法形成全體委員過半數意見。二是無法另行審議。倘若案件審限短，如審查逮捕在押犯罪嫌疑人的案件的審限只有7天，提請抗訴的期限只有10天，已無審限供另行審議。或者檢委會委員執行回避制度時，其余委員均已參會卻仍未能形成檢委會結論，則已無另行審議的必要。

（二）檢委會機制運行偏軌的類型

檢委會機制運行偏軌時，結束檢察委會進程的法律依據為《議事規則》第20條至第22條。

1.由承辦部門自行處理。《議事規則》第20條規定，檢委會議題可由檢察長決定由承辦部門自行處理。檢察委員會議程因此終止，經委員提議或者檢察委員會主持人決定，對于審議中的議題，如果認為不需要檢察委員會作出決定的，由承辦部門處理案件或事項。筆者認為這是檢察長直接決定議題的直接體現，是檢察長負責制的具體表現，已脫離了檢委會運行機制的軌道。

2.另行審議。據《議事規則》第21條規定，檢委會可暫不作決定，另行審議。但另行審議的情形若為前一次檢委會已由檢察長主持，且檢察長已發表其個人意見，又沒有新的證據或新的條件時，則沒有必要重新召開檢委會。因為檢察長意見在前次檢委會中已公開表述，另行審議案件時，不僅未參加上一次檢委會的委員可能受檢察長意見影響，而且在上一次檢委會中已參會的委員也有可能受檢察長意見影響而改變個人意見。檢察長負責制的影響已滲透其中。

3.征求未出席委員意見。《議事規則》第22條規定，在會議結束后可以就審議的事項和案件征求未出席會議的委員的意見。倘若檢察長已主持前次檢委會，其意見勢必已經發表，會后再去征求未出席委員意見，此舉顯然違背檢察長（主持人）末位表態制。筆者認為此時檢察長的意見可能已處于公開狀態，未出席的委員在被征求意見時客觀上自覺或不自覺的都會受檢察長意見所影響，已不能很好地貫徹檢委會的民主集中制，偏離了檢委會機制運行軌道。在司法實踐中，已有檢察機關要求禁止適用該條款。

雖然檢委會運行偏軌現象發生的機率較小，但司法程序運行出現的問題再小也不容忽視，有權必有責，決策機制的變動勢必影響司法責任制主體的變更。

三、完善檢察長司法責任制

完善檢察長司法責任制能在現有組織法體系中，為檢察委員會運行偏軌現象中的檢察長負責制運行提供合法性根據，也能在《檢察院組織法》修改中，為完善檢察委員會表決機制的必要性提供充分論證。在檢委會運行偏軌現象中，檢察長決定承辦部門自行處理可實現效率最大化，高效決策也將有利于案件公平正義的及時彰顯。因此，檢察長負責制并非檢察委員會決策的掣肘，而是要在司法責任制改革深化之際，設立檢察委員會決策與檢察長決定的界線，明確二者的過渡條件，界定檢察長的司法責任。

（一）厘清檢察委員會議題范圍確定檢察長司法責任制的負面清單

一是明確重大案件范圍。重大案件要突出自偵案件、刑罰執行監督案件。自偵案件如本院立案偵查后擬撤銷的，自偵案件一審判決后擬抗訴的，下級院立案又報請上級院審查認為立案錯誤的；刑罰執行監督案件如發現人民法院減刑、假釋裁定不當的，或者人民法院重新審理后作出減刑、假釋裁定仍然不當擬向人民法院提出糾正意見的等，應列入案件議題。二是規范重大事項內容。重大事項可圍繞為檢察改革及規范執法制定的制度及規范性文件[7]；事關檢察工作全局的重大事項，如本院業務、隊伍建設等方面的規章制度、重要部署；以及貫徹地方人大及其常委員會的決議等[8]。

（二）明確檢察長在檢察委員會運行機制中的權責歸屬

一旦提交檢委會討論的議題，形成兩個過半數意見，無論檢察長是否同意檢察委員會的多數意見，只要其同意遵照檢委會決定執行時，即使檢委會的決定被證明存在失誤，筆者認為應僅在檢察委員會決策機制內追究責任，排除檢察長的司法責任。而不能再以檢察長負責制考量檢察長的司法責任。否則，既要維護檢委會決策的權威，又不忘追究檢察長的司法責任，檢察長在不同意過半數委員意見時，將議題提交上級檢察院或同級人大常委審議就成必然。

（三）規范檢察委員會決策機制向檢察長決策機制過渡的條件

一是責成承辦部門處理的條件。議題提交檢委會討論后，只要能達兩個過半數，就應維護檢委會決策的權威。但是在不能形成全體委員的過半數意見，或者在不能形成檢委會結論又無法另行審議時，就應賦予檢察長決定該議題的權力，責成承辦部門處理。二是其它處理方式的不合理性。征求未出席委員意見，或檢察長已參與同一議題的檢委會并發表意見的另行審議，都在檢委會軌跡內運行，卻均有檢察長負責制的印跡。前者已經遭司法實踐擱置，后者亦應引起重視，并在《檢察院組織法》修改進程中予以修正。

（四）完善檢察長決策檢委會議題時檢察長的司法責任制

一是強化層級監督。對檢察委員會決策沒能形成結論，轉而由檢察長決策的議題，將該案逮捕、起訴或判決等相關節點的法律文書均報上一級人民檢察院備案。二是加強日常監督。每年的案件評查，必定細查此類案件的法律程序及辦案質量。三是劃分責任界線。倘若檢察長的決定改變承辦人意見，則由檢察長承擔案件責任與決策責任。倘若檢察長決定與承辦人意見一致，則仍由承辦人承擔案件責任，檢察長不因簽發法律文書承擔司法責任。[9]

檢委會制度的集體決策機制是檢察機關內部監督制度之一，是對檢察長負責制的重要監督手段。但其運行過程并非毫無阻滯，檢委會運行偏軌現象發生時，在現行法律制度內，承認檢察長的決策權可有效彌補檢委會運行漏洞，同時完善對此類議題作出決策的檢察長的司法責任制，將有效實現決策效率和檢察機關的自我監督。

注釋：

[1]參見湯維建：《檢察院組織法修改的主要內容》，載《國家檢察官學院學報》2011年第6期。

[2]參見秦前紅、蘇紹龍：《深化司法體制改革需要正確處理的多重關系》，載《法律科學》2015年第1期。

[3]參見張建兵、張濤：《〈檢察院組織法〉修改背景下檢察委員會制度立法完善之思考》，載《東南法學》2013年第10期。

[4]參見傅林：《合憲，還是違憲——對我國《人民檢察院組織法》第3條的質疑》，載《天津商學院學報》2006年第6期。

[5]參見唐洪敏；湯鵬：《法治化進程中檢察委員會制度改革之探析：以〈人民檢察院組織法〉修改為背景》，載《西南政法大學學報》2015年第4期。

[6]參見劉昌強：《檢委會制度研究》，2012年西南政法大學博士論文，第261頁。

[7]參見梁保年：《檢察委員會決策制度新探》，載《人民檢察》2013年第13期。

[8]同[3]。

[9]《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第39條。