社會保障基金步入依法管理軌道

王漪

《全國社會保障基金條例》在今年5月正式實施，這不僅意味著老百姓“保命錢”的準備金進入依法管理軌道，同時也優(yōu)化了社會保險資金的制度環(huán)境。此次全國社會保障基金的高級別立法并正式實施，為社會保險基金的改革指明了方向，并有望由此間接加快養(yǎng)老金入市步伐。

社會保障基金適合中長期投資

今年3月底，國務院正式發(fā)布《全國社會保障基金條例》（以下簡稱《條例》），自今年5月1日起施行。這是我國首次以國務院條例形式，明確全國社會保障基金的定義和定位、投資范圍、運作和監(jiān)管，彌補了長久以來，社保基金管理立法層次過低的缺憾。

作為國家社會保障儲備基金，經(jīng)黨中央批準，國務院在2000年8月設立全國社會保障基金，用于我國人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充、調(diào)劑，由全國社會保障基金理事會負責管理運營。

16年間，社會保障基金通過財政撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)等方式不斷充實，加上投資收益，截至2015年12月底，全國社會保障基金規(guī)模已由設立時的200億元發(fā)展到15085.92億元，累計投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82%，超過同期年均通貨膨脹率6.47個百分點，社會保障“壓艙石”的作用越來越明顯。

此前很多人都將《條例》的出臺實施看作是社會保險基金大規(guī)模入市的信號，國務院法制辦負責人對此解釋，社會保險基金是為了保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得物質(zhì)幫助而建立的，主要由用人單位和個人繳費構(gòu)成，包括基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金，用于公民養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等各項社會保險待遇的當期發(fā)放。因此，社會保險基金對投資風險的控制要求更高，投資范圍較窄，投資運營活動限定條件更多。國務院2015年8月印發(fā)的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》對基本養(yǎng)老保險基金的投資運營做出規(guī)范。

而全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充、調(diào)劑。在投資運營上，堅持安全性、收益性和長期性原則。由于短期內(nèi)暫不支出，更適宜開展中長期投資。

在今年2月3日舉行的國務院常務會議上，李克強總理曾表示，“全國社保基金現(xiàn)在穩(wěn)定運行，條例出來后，基金該干什么就干什么，越雷池一步都不行，要保證公眾對未來有一個良好的預期。”

此次《條例》對于全國社會保障基金的監(jiān)督機制及法律責任也明確規(guī)定，國務院財政部門、國務院社會保險行政部門按照各自職責對基金的收支、管理和投資運營情況實施監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)存在問題的，依法處理；不屬于本部門職責范圍的，依法移送有關(guān)部門處理。國務院外匯管理部門、國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)、國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)按照各自職責對投資管理人投資、托管人保管全國社會保障基金情況實施監(jiān)督。

“《條例》只有簡短的五章，其中法律責任方面的規(guī)定是一個亮點。”武漢科技大學金融與證券研究所所長董登新分析認為，新近實施的《全國社會保障基金條例》與此前頒布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，為全國社會保障基金提供了完整的法治體系。

推動社會保險基金改革

盡管《條例》與社會保險基金的管理看起來沒有直接關(guān)系，但分析人士指出，如果養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險資金制度設計合理、運行得當，就會減輕社會保障基金的壓力。與此同時，由于社會保障基金的統(tǒng)籌度高、具備豐富的入市經(jīng)驗，因此可以為社會保險資金的改革提供有益借鑒。

“在這個意義上，全國社會保障基金的高級別立法，可以說是為社會保險基金的改革指明了方向。” 媒體特約評論員徐立凡提到《社會保障基金條例》中透露了這樣的端倪，比如《條例》第五章“附則”中規(guī)定“經(jīng)國務院批準，全國社保基金理事會可以接受省級人民政府的委托管理運營社會保險基金”。而這也為打通主要由地方管理的社會保險基金的運作通道，提高其統(tǒng)籌度創(chuàng)造了條件。

從投資對象看，全國社保基金的投資范圍隨著資金的規(guī)模逐步擴大，最開始只能進行境內(nèi)投資，2006年可以進行境外投資，去年政府允許社保基金進行直接投資。據(jù)全國社保基金理事會副理事長王忠民介紹，去年社保基金開始在龍頭民營企業(yè)進行直接投資，螞蟻金服是社保基金選擇直接投資的第一單，占到螞蟻金服5%的股權(quán)，已經(jīng)獲得了足夠的回報。

在防范投資風險方面，《條例》明確了全國社會保障基金的管理運營要遵循的相關(guān)規(guī)定，包括全國社會保障基金理事會應當審慎、穩(wěn)健管理運營全國社會保障基金，按照國務院批準的比例在境內(nèi)外市場投資運營全國社會保障基金，并應當堅持安全性、收益性和長期性原則，在國務院批準的固定收益類、股票類和未上市股權(quán)類等資產(chǎn)種類及其比例幅度內(nèi)合理配置資產(chǎn)。

同時要求全國社會保障基金理事會在制訂全國社會保障基金的資產(chǎn)配置計劃、確定重大投資項目時，應當進行風險評估，并集體討論決定，并制定風險管理和內(nèi)部控制辦法，在管理運營的各個環(huán)節(jié)對風險進行識別、衡量、評估、監(jiān)測和應對，有效防范和控制風險。風險管理和內(nèi)部控制辦法應當報國務院財政部門、國務院社會保險行政部門備案。

相較于資金規(guī)模不足2萬億元，取得豐厚投資回報的的全國社會保障基金，資金規(guī)模累計結(jié)余已超過3萬億元的基本養(yǎng)老保險基金的投資運營更令社會關(guān)注。根據(jù)《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，規(guī)定投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的30%。因而此次《條例》發(fā)布實施也被認為有望加速養(yǎng)老保險基金入市，有私募基金人士對此表示，二者有一定的關(guān)聯(lián)，在未來基本養(yǎng)老金投資管理之中，當前主導社會保障基金管理的全國社會保障基金理事會也會發(fā)揮一定的作用，但養(yǎng)老金是風險厭惡型，且追求高度安全性的穩(wěn)健資金，在權(quán)益類資產(chǎn)的配置上，預計不會太激進。