吳曉靈：讓“僵尸企業”依法破產出清

何佳艷

5月29日，清華大學國家金融研究院院長、央行前副行長吳曉靈在2016第五屆金融街論壇上，發布了針對當前經濟下行期間“僵尸企業”難以出清的問題撰寫的研究報告——《加強破產法實施、依法促進市場出清》。吳曉靈在論壇上發表演講時指出，“僵尸企業”不能有效出清是中國經濟結構的重大障礙。“僵尸企業”的產品沒有競爭力，財務不可持續，已資不抵債，如不能有序實現市場退出，是對社會資源的極大浪費，會扭曲信用定價體系，積累金融風險。而要實現出清“僵尸企業”，促進企業新陳代謝，就必須遵循市場規律，完善破產制度，讓去產能在法治的軌道上運行。

優勝劣汰給產業升級創造了機會

我國27個大行業中21個產能嚴重過剩，既有鋼鐵、水泥、平板玻璃、有色、冶金等傳統行業，又有風電、光伏產能等新興行業。此外，在我國調整產業結構和消費結構的背景下，一部分企業也面臨著政策不支持、產業重疊以及在與諸如“互聯網+”等企業競爭中被淘汰的命運。吳曉靈透露，根據課題組的統計，截至2014年，中國上市公司中約有10%的“僵尸企業”。

經濟中持續的新舊產業替代，保障了社會經濟效益的不斷提升。增長方式的轉型就是以競爭倒逼既有企業的技術進步，激勵創新企業的產生和擴張，同時加速喪失競爭力企業退出的一個過程。其最終目標就是要確保社會資源，包括人力、資本和土地等資源流向高效率部門，確保全社會生產要素的平均效率處于上升之中。目前，中國經濟發展正面臨增長速度下滑、經濟增長結構不均衡、部分行業產能嚴重過剩、金融風險逐步增大等挑戰。大量“僵尸企業”存在，僵而不死、占用資源，沒有讓市場起到淘汰過剩產能的相應作用，反而對社會資源產生逆淘汰，導致產能升級無法進行。

“僵尸企業”不能有效出清，不僅占用資源與信貸，使經濟難以升級轉型，還導致了信用定價體系扭曲。很多“僵尸企業”和剛性兌付的長期存在，讓資本市場和信用市場無法按照基礎資產的風險來進行定價。此外，由于企業破產制度實施不暢，以及我國個人破產制度的缺失，使得不少陷入困境的企業家跑路和消失，這也引發了大量資本不正常流動以及人民幣匯率波動。在耗時較長的破產程序中，企業家也沒有時間和精力重新思考新的創業方向，獲得重生。

歷史經驗表明，下行壓力下企業的淘汰給產業升級創造了機會。2008年后，由于金融危機對于傳統加工貿易的沖擊，珠三角大量低附加值企業倒閉，這反而促使該地區經濟率先實現產業升級。東部沿海省份加速從以制造業為主向服務業為主轉型。相反，在東北、山西、山東等資源型省份，轉型較慢。這與大量的傳統“僵尸企業”無法退出市場給新產業騰挪資源有一定相關性。

現行破產制度亟待完善

“僵尸企業”為何難以出清？吳曉靈列舉了幾方面原因。第一，不恰當的政績考核和維穩壓力，使得地方政府盡力在資金上維持“僵尸企業”的生存，因為GDP的考核依舊是地方政府無形的壓力。國企的市場退出又面臨職工下崗的問題，出于維穩的考慮地方政府也會繼續給困境企業輸血。

第二，不當的業績考核體系和追責機制，使得部分商業銀行繼續給“僵尸企業”輸血。銀行對利潤增速有考核，不良資產的處置和沖銷是對利潤的侵蝕。而對信貸的業務員來說，并不是說盡職了就可以免責，如果發生了不良貸款，很多時候是要終身追責的。在這樣的機制下，銀行就會繼續給“僵尸企業”貸款，使企業能維持多久就維持多久。

第三，我國的破產制度尚不健全，社保等配套制度也不完善，使得政府、企業、銀行和法院對通過破產實現“僵尸企業”的出清望而生畏。2006年，全國人大常委會審議通過了新中國歷史上第一部《企業破產法》，這部法律自2007年6月1日開始實施。但在新破產法實施過程中，全國破產案件受理數量不但沒有增加，反而連續下降，由實施前的4000余件將為2014年的2059件。這種反常情況使得破產制度未能發揮其應有的社會經濟調整作用。

吳曉靈強調：“我們應該加強對破產制度的認識。市場經濟的基石，就是契約精神和對財產權的保護，而破產就是契約的依法終結。”從破產法產生和作用于市場的歷史看，其重要性可從美國憲法獨將破產法的設立及其原則納入其中，就可窺見一斑。以市場發育和運作的角度看，破產法是使市場的配置資源功能得以實現的基礎性法律。破產法，并不是搞垮企業的法律，而是處置實際上已經死亡企業的法律，是規范市場退出機制的法律。從一定意義上說，破產法既是保護企業債務權利人的法律，同時也更是保護破產企業員工權利的法律。因此，破產法越完善，企業債權人的權利就越能夠得到最大程度的保護；破產法實施越嚴格，破產企業員工的遣散、失業保障和再就業的權利才會得到法律上的保護。

目前，中國破產法已經解決了“有無”的問題。但是，與市場發育程度相比，破產法本身的健全程度以及適用、實施效果，都與實際要求相差甚遠。吳曉靈指出，我國破產法法治體系建設滯后。從立法方面看，尚未建立個人破產制度，未對經營性事業單位的破產作出規定，對仲裁與破產程序的關系規定缺位，與勞動法相關制度銜接不暢；從司法方面看，破產案件涉及主體多、法院顧慮較多，法院處置破產案件缺乏獨立性、審理破產案件法官的專業性不足、法官考核體系存在缺陷、破產管理人選任機制錯位、債權清償執行上也存在諸多困難。

同時，破產配套制度仍需完善。政府介入方式尚在探索，程序規范和協調效力難以保障；社會保障制度不健全，職工安置比較困難；破產重整企業融資困難；企業信用維護和修復機制不完善；稅收配套政策有待完善。

鑒于此，課題組專家呼吁再次修改破產法，并提出了完善我國破產法律制度的一攬子建議：一是完善破產法律制度的核心建議。要強化對破產法的正面宣傳和教育，突出重整的積極作用，改變社會對破產的片面認識；政府也要轉變理念，按照法律和市場規律解決產能過剩和“僵尸企業”問題；要在最高人民法院各巡回法庭以及部分省市的高級人民法院設立專業的金融與破產法庭，改革破產管理人遴選制度和激勵機制；要鼓勵庭外重組，突出破產重整，推動債務重組與資本重組并舉。二是近期完善破產配套制度的工作。要強化金融機構的公司治理，將債務重組與減免的權利交還給金融機構，同時加強金融機構的內部管理；將破產立案作為銀行不良貸款核銷的依據；提升破產程序透明度，防止利益輸送；政府要做到不越位、不缺位，建立多部門的溝通交流機制，幫助破產重整企業信用修復，積極做好職工安置和再就業工作。三是完善破產配套制度的中長期目標。建議研究設立國家破產管理局，作為司法部代管的國家局或內設局；在《企業破產法》中增加預重整制度、個人破產制度和經營性事業單位破產制度；要拓寬企業融資渠道，發揮多層次資本市場的價值發現和資源配置作用；要建立企業信用維護修復機制和加強銀行間授信信息共享，完善與破產相關的稅收法律體系。

作為配合《企業破產法》有效實施的配套措施，也要運用金融工具加快不良資產市場化處置，培育多層次的不良資產處置市場。主要做好以下幾方面工作：一是構建多元化不良資產交易市場，整合資產、債權人、債務人、處置主體、投資主體的各類資源。二是要吸引金融機構、民間資本和國外投資者等各類投資主體，提高市場活躍度。三是對有價值的企業以市場化方式實施“債轉股”，防止“免費的午餐”，逐步降低企業的杠桿率；對明顯缺乏拯救價值和市場前景的“僵尸企業”則應直接進入破產清算程序，加快市場出清。四是探索不良資產證券化，拓寬不良資產處置的資金渠道。五是鼓勵各類股權投資基金投資不良資產領域。六是在困境企業重組中引入專業重組機構，提高重組成功率并實現企業再生。同時，也需要對相關制度和政策予以完善，提供必要的法律和政策環境，包括加強國有企業“財務硬約束”，優化相關稅收政策，充分發揮市場中介機構的作用，借力“互聯網+”提高處置效率等。

政府應不缺位、不越位

完善破產法律制度的建議很多，吳曉靈尤其強調要正確處理政府與市場的關系，不缺位、不越位。

“中國的市場經濟體制機制在不斷完善，破產法本應發揮良好的作用，但市場中的債權人與企業主體尋求破產法保護的動力卻在進一步減弱。”吳曉靈說，導致這一結果的原因眾多，有社會上忌諱“破產”的傳統觀念，有法院受理破產案件能力的不足，但主要原因在于政府的角色沒有理清，不但對市場做了過度干預，而且在推動破產法實施方面缺位。

她認為，在配套制度還不健全的情況下，有時行政干預看起來效率比較高，但實際上這是破壞了市場自我修復的機制。政府應該為市場出清創造良好的環境，而不是親自下場比賽。“去僵尸”要按照商業化原則來判斷企業是否有生存能力，政府的主要職責是建立恰當的激勵機制、創造相關利益方談判的必要的條件、設立談判的協調機制，而不是具體決定重組和談判的結果。對于失去生存能力的國有“僵尸企業”，政府應當充分運用出資人機制依法實施破產清算。同時，政府要提升破產程序透明度，防止利益輸送。

企業破產重整或清算過程中，會遇到職工安置、企業辦社會職能的移交、債券債務關系協調、財產變現等復雜問題，離開地方政府協調沒辦法完成，此時政府要不缺位，要切實履行好宏觀調控、市場監管、公共服務和社會管理的基本職能。

同時，要為法院、破產管理人與銀行、稅務、工商等部門建立起順暢的溝通交流機制，多渠道地幫助破產重整企業信用修復，積極做好職工安置和再就業工作。