新形勢下國有企業(yè)招標(biāo)監(jiān)督管理工作探索

武孝東 盧煒 梁欣 連光明

摘要：文章分析了國有企業(yè)招標(biāo)監(jiān)督管理研究的背景，指出了招標(biāo)監(jiān)督工作中存在的人力資源配置不合理、主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任含糊、專家資源缺乏、監(jiān)督手段有限等問題，

提出了優(yōu)化人力資源管理、明確角色定位和責(zé)任分工、完善監(jiān)督方式和手段等改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；招標(biāo)監(jiān)督

中圖分類號：F572.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）20-0305-03

一、國有企業(yè)招標(biāo)監(jiān)督管理研究的背景

招標(biāo)投標(biāo)是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)運(yùn)而生的一種有組織的交易方式。我國的招標(biāo)工作最早開始于20世紀(jì)80年代初。經(jīng)過30多年的探索和實(shí)踐，出臺了一系列的法律法規(guī)，如《招投標(biāo)法》、《政府采購法》、《招投標(biāo)法實(shí)施條例》、《政府采購法實(shí)施條例》等，使企業(yè)的招標(biāo)采購逐漸走上法制化的道路。招標(biāo)工作最大的特點(diǎn)是公開透明、公平競爭。然而，當(dāng)前大部分國有企業(yè)招標(biāo)監(jiān)督存在管理不規(guī)范、權(quán)力分散，職責(zé)不清，監(jiān)督人員專業(yè)素質(zhì)缺乏等問題，在利益的驅(qū)使下，腐敗和商業(yè)賄賂現(xiàn)象如影隨形地滲透到了招投標(biāo)的各個環(huán)節(jié)，嚴(yán)重阻礙了招投標(biāo)活動的正常發(fā)展，究其根源，在于招標(biāo)投標(biāo)制度的不健全及監(jiān)督體系的不完善。

十八屆中央紀(jì)委三次全會明確指出，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要明確職責(zé)定位，把不該管的工作交還主責(zé)部門，做到不越位、不缺位、不錯位；深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，緊緊圍繞監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，全面提升履職能力；創(chuàng)新思想理念，改進(jìn)方式方法，把握新形勢下的工作規(guī)律。在紀(jì)檢監(jiān)察工作新形勢下，探索國有企業(yè)如何開展招標(biāo)監(jiān)督工作，從源頭上預(yù)防腐敗，就顯得十分必要。

二、國有企業(yè)招標(biāo)監(jiān)督工作存在的主要問題

（一）監(jiān)督責(zé)任過于寬泛

國有企業(yè)招標(biāo)監(jiān)督工作一般由監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，監(jiān)察部門相對于采購部門和招標(biāo)部門，人員配備較少，不足對方的1/3，且工作涵蓋廉潔從業(yè)教育、反腐倡廉制度建設(shè)、日常監(jiān)督檢查、信訪案件辦理等多項(xiàng)業(yè)務(wù)，真正投入到招標(biāo)監(jiān)督的人力，僅占總?cè)肆Φ?/7左右，不足以應(yīng)對每年上百項(xiàng)招標(biāo)及非招標(biāo)監(jiān)督任務(wù)。另外為確保招標(biāo)過程的安全性、嚴(yán)謹(jǐn)性，避免違規(guī)事件的發(fā)生，企業(yè)內(nèi)部普遍希望招標(biāo)監(jiān)督工作能貫穿從計(jì)劃制定、方案審核、文件會審、到開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)和合同談判的全過程。事實(shí)上，這種全方位監(jiān)督的效果并不理想。每個細(xì)節(jié)都要監(jiān)督，降低了對招標(biāo)關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)的關(guān)注，影響監(jiān)督質(zhì)量，使重點(diǎn)環(huán)節(jié)的違紀(jì)行為不能避免。在監(jiān)督人員短缺的前提下，對招標(biāo)的每個細(xì)節(jié)都進(jìn)行監(jiān)督，不僅浪費(fèi)人力，也降低了監(jiān)督效率。

（二）主體責(zé)任發(fā)揮不夠

國有企業(yè)為了加強(qiáng)對招標(biāo)采購過程的監(jiān)管，招標(biāo)過程中各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督都是以幾個部門共同參與的方式開展的。

從表1不難發(fā)現(xiàn)，招標(biāo)的每個環(huán)節(jié)一般有2個以上的部門參與監(jiān)督工作。采用這種模式，能引起相關(guān)部門對于招標(biāo)工作的重視，提高招標(biāo)監(jiān)督的意識。然而，多部門的監(jiān)督模式的弊端也很明顯。非監(jiān)察部門的人員普遍認(rèn)為招標(biāo)監(jiān)督不是自己的本職工作，監(jiān)督責(zé)任應(yīng)由監(jiān)察部門承擔(dān)，雖然大家都參與其中，卻不了解自己在監(jiān)督工作中的角色定位，最終出現(xiàn)問題時，相互推諉扯皮，誰也不承擔(dān)責(zé)任，反而影響了監(jiān)督的效果。

導(dǎo)致該問題的原因在于：招標(biāo)工作的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任不清晰。例如，開標(biāo)前采購部門組織對招標(biāo)文件的審核，既需要招標(biāo)部門對商務(wù)條款審查、也需要采購部門自己對技術(shù)條款審查，監(jiān)察部門的參與，弱化了采購部門和招標(biāo)部門的主體責(zé)任意識，錯認(rèn)為對招標(biāo)文件的審查都是監(jiān)察部門的監(jiān)督責(zé)任。

（三）專家資源缺乏，整體素質(zhì)有待提高

國有企業(yè)雖然已建立了比較完善的內(nèi)部評標(biāo)專家資源庫，但是，由于某些專業(yè)的局限性，如水電類，入庫的專家只有幾十人甚至十幾人，專家大多都是各單位的骨干，日常工作繁忙，評標(biāo)出勤率較低，評標(biāo)專家可選取的范圍可能只有幾個。隨著某些供應(yīng)商參與招投標(biāo)的次數(shù)增多，部分專家的身份和信息也被供應(yīng)商逐步掌握，大大增加了評標(biāo)專家被賄賂的風(fēng)險。另外專家水平參差不齊，少數(shù)專家獨(dú)立評判意識差、責(zé)任心不強(qiáng)、法紀(jì)觀念淡薄等情況，也影響了評標(biāo)的質(zhì)量和評標(biāo)結(jié)果的公正性。

（四）廉潔風(fēng)險防控成效不明顯

當(dāng)前國有企業(yè)對評標(biāo)過程的監(jiān)督比較嚴(yán)謹(jǐn)，主要以集中管理通訊工具的方式阻止評標(biāo)專家與外界的聯(lián)系，同時輔以對評標(biāo)過程的錄音錄像，防止專家串通或發(fā)布引導(dǎo)性言論，但由于評標(biāo)時間過長，不能保證評標(biāo)專家中途不離場或不進(jìn)行交流。在不能對評標(biāo)專家進(jìn)行有效隔離的情況下，很容易發(fā)生評標(biāo)信息的泄露。另外，招標(biāo)類信訪案件調(diào)查工作的保密性紀(jì)律要求，使得調(diào)查及處罰結(jié)果公開程度存在局限，使招標(biāo)相關(guān)人員無法了解到哪些是實(shí)際工作中廉潔風(fēng)險的易發(fā)多發(fā)點(diǎn)，不能產(chǎn)生很好的教育和警示作用。

三、國有企業(yè)招標(biāo)監(jiān)督風(fēng)險控制的新思路

針對上述問題，在紀(jì)檢監(jiān)察工作“三轉(zhuǎn)”要求的新形勢下，招標(biāo)監(jiān)督管理亟待加強(qiáng)，通過深入思考研究，國有企業(yè)招標(biāo)監(jiān)督管理的改革方向是：以“兩個責(zé)任”的劃分為主線，從明確角色定位和責(zé)任分工、優(yōu)化人力資源管理、完善招標(biāo)監(jiān)督機(jī)制等方面對招標(biāo)監(jiān)督風(fēng)險的問題進(jìn)行革新，旨在進(jìn)一步健全招標(biāo)監(jiān)督管理體系。

（一）明確角色定位，落實(shí)責(zé)任分工

1.從廉潔風(fēng)險防控的角度出發(fā)，主體責(zé)任的承擔(dān)者，實(shí)際是主體工作的執(zhí)行者和推動者，監(jiān)督責(zé)任的承擔(dān)者，實(shí)際是主體工作的監(jiān)督者。所以，采購部門、招標(biāo)部門等主要組織和引導(dǎo)項(xiàng)目的部門必然是主體責(zé)任的承擔(dān)部門，作為第一責(zé)任部門，肩負(fù)著合法合規(guī)開展招標(biāo)工作的職責(zé)。而紀(jì)檢監(jiān)察部門則是監(jiān)督責(zé)任部門，肩負(fù)著對主體責(zé)任部門開展的招投標(biāo)活動的行為是否規(guī)范進(jìn)行監(jiān)督。

具體來說（如圖1所示），采購部門作為需求部門，主要承擔(dān)招標(biāo)申請、招標(biāo)文件編寫相關(guān)工作和定標(biāo)后的落實(shí)工作，因此項(xiàng)目采購部門是招標(biāo)申請、招標(biāo)文件編寫及定標(biāo)后合同執(zhí)行過程的廉潔風(fēng)險管控的責(zé)任人；招標(biāo)部門主要承擔(dān)著發(fā)售招標(biāo)文件、抽取專家和組織開標(biāo)評標(biāo)等工作，因此招標(biāo)部門是招標(biāo)文件發(fā)售專家抽取和開標(biāo)評標(biāo)過程廉潔風(fēng)險管控的負(fù)責(zé)人。而監(jiān)察部門聚焦中心任務(wù)工作，集中對有關(guān)部門或單位的招標(biāo)工作進(jìn)行定期檢查、對處理投訴及對招標(biāo)采購工作中的違紀(jì)違規(guī)行為進(jìn)行查處，是招標(biāo)過程違規(guī)行為查處的責(zé)任人。

明確落實(shí)這幾個部門在招標(biāo)監(jiān)督工作中的責(zé)任分工，也就意味著，必須對目前在招標(biāo)監(jiān)督中所采用的多部門參與監(jiān)督的模式進(jìn)行調(diào)整，使每個部門聚焦各自的中心任務(wù)，承擔(dān)起本部門該承擔(dān)的責(zé)任，做該做的事情。如項(xiàng)目采購部門是招標(biāo)計(jì)劃的申請者，那么確保采購方案編寫的合理恰當(dāng)，應(yīng)是項(xiàng)目采購部門的主體責(zé)任。

（二）優(yōu)化人力資源配置，提升人力資源使用效率

1.為促進(jìn)招標(biāo)工作的專業(yè)化管理，在人員規(guī)模總體不變的前提下，整合下屬單位優(yōu)秀的招標(biāo)工作人員，集中至企業(yè)本部招標(biāo)管理部門，擴(kuò)大招標(biāo)服務(wù)中心的規(guī)模，增強(qiáng)招標(biāo)工作力量，也可進(jìn)一步對招標(biāo)工作進(jìn)行優(yōu)化，使招標(biāo)采購的工作更集中，同時，還能有效隔絕下屬單位與供應(yīng)商的聯(lián)系，降低違紀(jì)違規(guī)的風(fēng)險。

2.加強(qiáng)對評標(biāo)專家的管理。首先，應(yīng)完善評標(biāo)專家請假制度和考核制度，隨機(jī)抽取的評標(biāo)專家不得無故缺席，對于請假率過高的專家可通過與其績效成績掛鉤的方式以確保專家出席率。其次，應(yīng)加強(qiáng)對評標(biāo)專家在評標(biāo)現(xiàn)場的考核，依據(jù)履職情況、考勤情況、通訊工具收取情況、固定電話接打登記、評分異常等情況，對專家進(jìn)行考評，以此提高專家的法紀(jì)觀念、評判意識和工作態(tài)度等。此外，還可借助外部專家、社會力量的參與以緩沖專家資源短缺的問題。

3.在招標(biāo)工作集中管理的同時，優(yōu)化現(xiàn)有的紀(jì)檢監(jiān)察工作分工與流程，以“工作職能集約化管理”為目標(biāo)，將下屬單位部分紀(jì)檢監(jiān)察工作，如行政監(jiān)察、信訪案件等上調(diào)至本部監(jiān)察部門，由本部監(jiān)察部門統(tǒng)一組織實(shí)施，而下屬單位監(jiān)察機(jī)構(gòu)僅保留部分監(jiān)督教育職能，如干部人事監(jiān)督和廉潔從業(yè)教育。在監(jiān)督職能調(diào)整的同時，下屬單位的監(jiān)督人員也相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)自上而下的監(jiān)督模式，在不變動公司整體人員規(guī)模的前提下，將下屬單位的監(jiān)督主力上調(diào)至公司監(jiān)察部，并由監(jiān)察部統(tǒng)一管理，而下屬單位只需保留少數(shù)兼職的紀(jì)檢監(jiān)察工作人員。雖然下屬單位精簡了工作人員，卻實(shí)現(xiàn)了公司本部監(jiān)督力量的集中，一方面，可人盡其用，實(shí)現(xiàn)最大限度地提高勞動投入產(chǎn)出率；另一方面，人員的增加可優(yōu)化監(jiān)督隊(duì)伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)，使監(jiān)督效果更明顯、監(jiān)督效率更高。

（三）完善招標(biāo)監(jiān)督方式和手段

1.轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式，做到“有進(jìn)有退有優(yōu)”

依據(jù)調(diào)研結(jié)果（見表2），監(jiān)察部門對招標(biāo)關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)的監(jiān)督可以從以下三方面考慮：

（1）監(jiān)督“有進(jìn)”。結(jié)合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)“三轉(zhuǎn)”的最新要求，招標(biāo)監(jiān)督工作需要改變以往的傳統(tǒng)模式，科學(xué)整合招標(biāo)的監(jiān)督資源。不僅要通過分級管理、授權(quán)監(jiān)督，充分調(diào)動紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)監(jiān)督人員的資源優(yōu)勢，形成監(jiān)督合力，而且要通過招標(biāo)部門加強(qiáng)招標(biāo)組織及合格供應(yīng)商管理，法律事務(wù)部門加強(qiáng)風(fēng)險管理，審計(jì)部門加強(qiáng)預(yù)算及實(shí)施結(jié)果管理，監(jiān)察部門加強(qiáng)招標(biāo)程序和執(zhí)行招標(biāo)紀(jì)律管理，與檢察院開展對簽約供應(yīng)商行賄犯罪檔案核查，建立多位一體的招標(biāo)監(jiān)督體系，形成企業(yè)內(nèi)部招標(biāo)監(jiān)督工作合力。

（2）監(jiān)督“有退”。從調(diào)研結(jié)果反映，對招標(biāo)的其他環(huán)節(jié)，過程監(jiān)督的成效不明顯，根據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察工作“三轉(zhuǎn)”要求，建議退出這些環(huán)節(jié)的過程監(jiān)督，改變監(jiān)督方式，從對所有項(xiàng)目全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴粨魴z查”，不定時、不定人、不定項(xiàng)目地對公司招標(biāo)采購工作開展抽查，及時指出存在的不規(guī)范問題，督促改進(jìn)。監(jiān)察部門還可以通過合理開展聯(lián)合檢查的方式，定期組織多部門集中審查招標(biāo)項(xiàng)目從立項(xiàng)到合同的全過程資料，通過縱向貫穿，及時發(fā)現(xiàn)問題并加以處理。調(diào)研結(jié)果反映多數(shù)人認(rèn)為資料審查能起到有效的監(jiān)督作用，但事實(shí)上，資料審查存在單一性，而會議審查能發(fā)揮集體的智慧，提高工作效率，便于在監(jiān)督中及早發(fā)現(xiàn)問題。因此，在招標(biāo)計(jì)劃和定標(biāo)階段使用會議審查的監(jiān)督方式，更有利于發(fā)揮監(jiān)督的作用。

（3）監(jiān)督“有優(yōu)”。合理優(yōu)化現(xiàn)場監(jiān)督。調(diào)研結(jié)果反映大多數(shù)人認(rèn)為現(xiàn)場監(jiān)督能在開標(biāo)、評標(biāo)及定標(biāo)階段發(fā)揮重要作用，從目前招標(biāo)類信訪案件情況分析，大多數(shù)投訴也是反映開標(biāo)和評標(biāo)階段的不規(guī)范行為。然而隨著紀(jì)檢監(jiān)察工作“三轉(zhuǎn)”，現(xiàn)場監(jiān)督需要耗費(fèi)較多的人力資源，現(xiàn)場監(jiān)督方式還存在一定的優(yōu)化空間，監(jiān)督部門可在部分場合采用現(xiàn)場攝像或錄音的方式代替人員監(jiān)督，并在后期對錄像進(jìn)行抽樣審核。

2.加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高招標(biāo)監(jiān)督質(zhì)量

應(yīng)按照“系統(tǒng)性、針對性、差別化”的要求，對招標(biāo)工作相關(guān)人員開展分類分層次的培訓(xùn)，著力提升從業(yè)素質(zhì)。采購部門應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對采購物資的專業(yè)知識、招標(biāo)業(yè)務(wù)的相關(guān)知識與技能的培訓(xùn)。招標(biāo)部門應(yīng)加強(qiáng)對招標(biāo)業(yè)務(wù)知識和技能的培訓(xùn)，同時對招標(biāo)投訴問題有一定的認(rèn)識。監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)對招標(biāo)業(yè)務(wù)知識和投訴處理技能的培訓(xùn)。另外，所有部門都要加強(qiáng)對招標(biāo)類法律法規(guī)及違紀(jì)案例的學(xué)習(xí)。

3.嚴(yán)肅查處招標(biāo)類信訪舉報，發(fā)揮案件警示作用

對招標(biāo)工作中可能存在的問題早發(fā)現(xiàn)、早制止，要充分發(fā)揮招標(biāo)類案件懲處的威懾和教育作用。要嚴(yán)肅查處招標(biāo)過程中存在的內(nèi)外勾結(jié)、失職瀆職、違反紀(jì)律等招標(biāo)類違法違規(guī)案件，嚴(yán)肅處理責(zé)任人。通過檢查和信訪核查，查處專家評標(biāo)過程中責(zé)任心不強(qiáng)、把關(guān)不嚴(yán)導(dǎo)致資質(zhì)審核與實(shí)際不符、打分理由不充分和二次打分等不規(guī)范問題，對相關(guān)責(zé)任人開展誡勉談話和批評教育，通過一個項(xiàng)目教育提醒一批專家。不定期在一定范圍內(nèi)分析通報招標(biāo)工作中的突出問題和典型違紀(jì)案件，強(qiáng)化懲戒教育的作用，督促招投標(biāo)相關(guān)部門和單位規(guī)范開展招投標(biāo)活動。綜上所述，在新時期，國有企業(yè)要以“兩個責(zé)任”的劃分為主線，以明確角色定位和責(zé)任分工、優(yōu)化人力資源管理、完善招標(biāo)監(jiān)督機(jī)制等方面對招標(biāo)監(jiān)督工作進(jìn)行革新，才能更好的適應(yīng)新形勢的工作要求，提高監(jiān)督效果，降低監(jiān)督成本，確保招標(biāo)工作合法合規(guī)開展。