存款保險制度實施對銀行業的影響及對策

姚琳 董金玲 宋祖康 謝倩云

【摘 要】本文在國外存款保險制度發展現狀的基礎上，分析了存款保險制度實施對我國商業銀行的積極和消極影響，據此提出了相關對策建議。

【關鍵詞】存款保險制度；銀行業；影響；對策

2015年5月1日《存款保險條例》在我國開始實施，這標志著醞釀21年、事關金融穩定和市場化改革的存款保險制度在我國正式建立，我國也成為第114個建立該制度的國家。根據《條例》，存款保險實行限額償付，一旦銀行破產，存款人將根據自己的存款金額，獲得最高限額為人民幣50萬元的償付。這意味著長期以來由國家對存款人存款進行全額隱形擔保的時代的結束，存款人的選擇將考驗銀行的信譽和經營能力。借鑒國外存款保險制度實施的經驗，分析該制度實施對我國商業銀行的影響，將有助于商業銀行未雨綢繆，在激烈的市場競爭和利率市場化進程中處于不敗之地。

一、國外存款保險制度發展現狀

從全球范圍來看，存款保險制度大致可以分為3種類型。第一種是“付款箱”型，存款保險機構主要負責對受保存款的賠付，英國、澳大利亞等國家屬于此種類型。第二種是“損失最小型”，存款保險機構積極參與處置決策，運用一整套風險處置工具和方式，實現處置成本的最小化，法國、日本、俄羅斯等國屬于這種模式。第三種是“風險最小型”，存款保險機構擁有廣泛的風險控制職能，進行風險處置外，還擁有補充監管的權力，通過采取早期糾正等措施，積極防范和化解風險，美國、韓國和中國臺灣是這種類型的代表。

美國早在1933年就建立了存款保險制度，在當時嚴格的分業經營以及Q條款與金融管制的保證下，一大批極富創新性的金融產品被推向市場，促使美國金融市場迅速發展，經濟快速增長。根據美國聯邦保險公司統計，1934年到1980年46年間，美國經濟平均增速為4.74%，銀行破產數量為480家，遠低于世界平均水平，這其中存款保險制度起了很大的推進作用。在本輪金融危機爆發的過程中，這一制度在維護金融穩定和存款人利益方面發揮了很大的作用。美國聯邦保險政府充分運用其職能，通過清理銀行體系的資產負債表來提供市場化融資渠道給不良資產，并且推出臨時性的流動擔保計劃，解凍了信貸市場，參與處置了“太大而不能倒閉”的復雜高風險金融機構，成功救助花旗銀行和美國銀行，顯示出在金融安全網中存款保險制度的重要地位。

日本自20世紀70年代以來，歷經多次改革，最終形成了全額保險基礎上的定額保險制，逐步建立健全了由政府、銀行以及民間金融機構共同協作的存款保險制度。自上世紀90年代以來，日本存款保險機構運用其職能，妥善處置了數家銀行的破產問題，有效防范了由于銀行倒閉而造成的金融恐慌，在完善商業銀行市場退出機制方面扮演了相當重要的角色。

20世紀50年代，地區性存款保險制度在德國出現，但直到1974年德國銀行業出現了清償力不足事件，尤其是赫爾斯塔特銀行的被迫關閉，方引起社會對金融機構的信任危機，此后現行存款保險制度得以建立。該存款保護體系由私人銀行，合作銀行，儲蓄銀行保護系統共同組成。其中儲蓄銀行業對于存款的保障要求較高，由于在德國的保險制度下彈性較大，儲蓄銀行建立了自己的保險機制，在合作性銀行中保險基金主要是通過貸款的方式來幫助機構度過難關和保障存款人的資金安全，在私人銀行業，主要提供救濟基金來幫助小額存款戶來解決問題。1998年德國采用歐盟法律的規定，開始在原有自愿性存款保險制度之外建立新的強制性存款保險制度，德國所有信用機構都必須投保。

德國的三大銀行集團都設有審計機構，它們負責在早期發現風險，減輕存款保險機構潛在負擔，這樣官方的金融監管在存款保險機構審計協會的補充下得到加強。在德國自愿性存款保險制度下，資金來源和管理完全是私人性質的，實行差別費率，風險程度高的銀行要支付更多的費用。由于自愿性存款保險基金完全出自各個銀行機構，銀行業內監督取代了存款人監督。并且，由于存款保險機構的私人性和沒有公共資金投入的特點，成員銀行不可能將破產成本外部化，同時，對非同業存款完全賠付增加了彼此監督的壓力。這種存款保險制度的私人特征強化并降低了安全網的代理成本。自存款保險制度建立以來，德國從未出現過大銀行倒閉或系統性銀行危機，這可以說是德國獨特的金融安全網成功的標志。

但是，存款保險制度的實施也造成了一些負面影響。尤其是在銀行過度承擔風險的問題上。次貸危機中，美國存款保險制度失靈的一大主要原因，就是大型銀行的資金來源中50%的都是非存款負債，這些債券以及票據因為不需繳納保費，使得存款保險機構無法對其進行監管，而且在美國的混業經營制度下，商業銀行的交易賬戶以及它的表外資產的占比都會大幅度的上升，商業銀行在存款保險制度下進行這些投資時會有意識的忽略風險，導致在金融市場動蕩時可能會遭受巨額的損失。

二、存款保險制度實施對我國商業銀行的影響

（一）積極影響

1.維護存款人信心與銀行系統的穩定

我國目前金融市場尚不完善，存款保險制度的實施，有利于保障銀行業的整體穩定，避免因銀行擠兌等問題造成的儲戶信心恐慌，以及由此引發的金融恐慌。存款保險機構將在銀行面臨危機時依法介入，及時啟動風險處置，防范銀行出現大規模不良資產和高風險投資。在全球性的金融風暴來臨時，存款保險機構還可以通過靈活行使職能，減少甚至消除金融風暴對國家經濟帶來的影響，保證金融市場的安全與穩定。

2.促使銀行投資活動多元化

隨著存款保險制度的推進，儲戶對銀行的信任度會進一步提升，客戶存款總額的增加，會使銀行可投資資產增長，而儲戶存款的保障，也使商業銀行的經營風險降低，這些都會趨使商業銀行的投資活動多元化，投資的多元化將有助于銀行資產的穩定性以及收益性的提高。

3.完善市場退出機制，形成良性競爭

存款保險制度可以有效的保障銀行與中小存款人的利益，妥善處理銀行的破產問題。實踐中，存款保險機構通常也是銀行破產處置過程的重要參與者，是金融機構市場化退出機制的核心要素之一。在過去，由于龐大的存款數量，國家無法令那些經營不善的銀行破產，而在存款保險制度下，儲戶的存款得到保障，那么在不引發嚴重后果的情況下，監管當局可以關閉這一類的銀行，從而實現金融資源的優化配置，各類實體經濟都可找到適合的金融機構，從這個方面來看，存款保險制度相當于給我國銀行業帶來了活力。

4.掃清利率市場化進程障礙

存款保險制度是利率市場化下存款者的保護傘。利率市場化的直接影響是銀行的利差收入減少，這會迫使銀行從事高風險投資來彌補利差收入的減少，而高風險投資會增加銀行經營風險，一些經營不善的銀行面臨破產風險，因此為了存款人的利益，穩定金融市場，推出存款保險制度很有必要。只有有了存款保險制度，存款利率才能放開，各個銀行才能比較充分地展開市場競爭。存款保險制度有助于降低銀行業的市場準入門檻，這對民資進一步進入銀行業有很強的助推作用。

（二）消極影響

1.經營風險增加

從美國在此次次貸危機的表現中可以看出，商業銀行在存款保險制度下有可能面臨著更大的經營風險。顯性的存款保險制度產生后，銀行為增加收益可能會對貸款資金的監管放松， （下轉第35頁）

（上接第32頁）銀行的表外資產，證券市場高風險資產的投資會增加，為了追求更高的利益，銀行的投資選擇將變成風險偏好性，屆時將有可能會出現信用風險、操作風險、管理風險等一系列造成資金不安全的潛在威脅，從而導致資金流出銀行，從這一方面來講，將有可能不利于金融市場的穩定以及經濟的發展。

2.逆向選擇和道德風險增加

不管是存款者還是銀行，存款保險制度都是對其的保障措施。儲戶在面臨銀行倒閉破產的時候可以根據存款獲得一定的賠償，銀行經營破產也會得到相應賠償。根據帕累托最優理論，為了追求高收益，儲戶會將錢存在利率最高的銀行，銀行也會把貸款放給高利率的需求者，這樣的話就形成逆向選擇。收益越高風險越高，如果銀行貸款資金因為一些原因無法收回就會造成一定的經濟損失，有可能促使其破產，從而不利于整體經濟發展。

3.經營成本增加

我國原來實施的是隱性存款保險制度，銀行倒閉時，政府會采取某種形式保護存款人的利益，因而形成了公眾對存款保護的預期。銀行也就不需要繳納相關保險費用，因此經營成本相對較低。而如今由于顯性存款保險制度的實施，政府不給予對公眾存款的保護，由各銀行自己負責，儲戶在面臨銀行倒閉破產的時候可以根據存款獲得一定的賠償，而該前提就是銀行事先依照一定的比例要繳納保險費，因此這一費用導致了經營成本的增加。

三、相關應對措施

（一）實行有選擇的保費制度。

為了防范道德風險和逆向選擇行為的存在，有必要實行有選擇的保險費率制。針對一些較高風險的表外資產，按照普通標準的3-5倍征收保費，這樣有利于加強對金融市場的管理，提供公平競爭的環境，促進金融機構更好的發展。同時從美國，日本，德國的發展經驗，他們都是先實行固定的費率制度，緊接著隨著問題的不斷涌現，各自都在不同的階段采取了有選擇的保險費率制，對于德國更是對三大保險條例中的不同問題采取不同的保險條例，甚至由銀行自己制定適合自己的保險條例和制度，對于我國而言，雖然在此刻剛實施階段，固定的保險費率更適應目前的市場，但是未來有選擇的保險費率制是必然趨勢。

（二）加強風險管制和完善金融市場。

在存款保險制度的初始階段，各項風險的不確定性較大，政府部門、人民銀行、銀監會共同協作加強對金融機構的高風險投資進行監管和控制。從市場角度來看，應該盡快完善市場體系，首先需要優化資源配置，其次實現各種投資方式之間的互補，使得市場結構更加合理，內部機制協調發展。在市場成熟的時候可以借鑒德國的自主決定存款保險機制，這樣不僅有利于提高保險的效率，同時也會降低銀行的選擇風險，因為銀行的責任更大，所作出的投資選擇會更加考慮自身的安全性。

（三）增加核心資本充足率

金融資產質量風險的增大，不良貸款率的上升以及撥備覆蓋率的下降都預示著金融資產質量風險的加大。加大核心資本率是解決這一問題的關鍵，主要方式有從自身角度出發，提高盈利水平，從而增加利潤。在銀行資本率不足階段，應該增加國家的幫助，使用注資減稅的方式來增加資本金。

（四）確保存款保險制度行之有效

在美國，存款保險制度的失靈主要原因是次級債務，因為銀行有比例較大的非存款負債，照成銀行資產的不穩定，而這些債券以及票據因為不需繳納保費，使得存款保險機構無法對其進行監管，商業銀行在存款保險制度下進行這些投資時會有意識的忽略風險，導致在金融市場動蕩時可能會遭受巨額的損失。中國對于這樣問題的防御是必要的，對于銀行的資產結構因定時的管理和監督，雖說在推進利率市場化，但是政府也應加強防御和監督工作。

【參考文獻】

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