法律智囊，深度參與政府決策

黃宏 朱偉 項寅東

截至去年底，我省省市縣鄉四級政府已經基本實現了法律顧問“全覆蓋”。在許多人看來，這些法律顧問仍披著一層神秘的面紗，他們平時都在“顧問”些什么，又是如何推進法治政府建設？

黨的十八屆四中全會提出，積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。今年全國“兩會”上，依法治國、建設法治政府是與會代表委員熱議的話題之一，由此也帶動了人們對政府法律顧問的關注。

2014年5月，我省率先全面推行法律顧問制度，省政府主要領導給7位新聘任的省政府法律顧問頒發證書。兩年過去了，我省全面推行政府法律顧問制度。根據省法制辦的統計數字，到2015年底，我省省市縣三級政府已全部擁有政府法律顧問，全省1262個鄉鎮街道中的1245個已經擁有法律顧問，覆蓋率達98.65%。各級政府共聘用法律顧問2352人。

選聘——法律顧問門檻高

浙江天冊律師事務所主任章靖忠，是省政府2014年首批聘任的7名法律顧問之一。

說起自己當初被聘為省政府法律顧問的事，他還清晰地記得得知消息時的詫異感。“當時我正在美國公干，接到一個電話。”一名省政府工作人員征詢他：省政府準備聘請一批法律顧問，不知道你愿不愿意擔任？

“我當然愿意擔任，作為一名律師，能為促進依法行政、推動法治政府建設，貢獻綿薄之力，是一件很光榮的事。”當時還擔任省律協會長的章靖忠一口答應下來。2014年5月，省政府舉行法律顧問聘任儀式，章靖忠和其他6人被聘為省政府法律顧問。這7名法律顧問中，5名是法律專家，2名是律師，均是我省法律界的知名人士。

聘請法律界中具有豐富理論和實踐知識的人士成為法律顧問，并不是相關部門偶然興起的念頭，而是經過深思熟慮的一項制度安排。在推進依法行政、建設法治政府的過程中，浙江歷來就非常重視法律顧問的作用。

2004年，臺州在全省率先成立了市政府法律顧問團。在這個過程中，法律顧問參與處理了一系列法律事務，及時防范和化解法律風險，大大提高了被顧問單位工作效能和依法行政工作水平。

為了進一步提升依法行政工作水平，從2013年起，設置省政府法律顧問就被列入了議事日程。在章靖忠接到征詢電話之前，相關準備工作就在緊鑼密鼓地進行中。其中，制度配套就是最先考慮的問題。

2014年2月14日，我省出臺了《省政府法律顧問工作規則》，這一規則中明確法律顧問需要履行為省政府重大決策提供法律咨詢意見、參與省政府立法項目研究、論證重要規范性文件的合法性審查工作等七項主要職責。法律顧問還可以應邀列席或參加省政府有關會議；有關部門或單位對法律顧問提出的法律意見和建議也要認真研究，及時反饋處理情況。

這些法律“高參”有嚴格的“出身”范圍規定。《規則》提出，省政府將組建法律顧問組，聘請5至7名法律專家擔任省政府法律顧問。這些法律顧問由省政府法制辦征詢有關單位建議和本人意見，在省內知名法律專家中推薦，報省政府批準后由省政府聘任。對法律顧問的資格也有較高的要求：法律顧問要求從事行政法、經濟法、民商法等領域的教學、研究和法律服務工作，具有教授、研究員等高級職稱和法律職業資格，要熟悉省情、民情、社情，有較強的分析和處理實際問題的能力。法律顧問每屆聘期為3年，期滿可連續聘任，但不超過兩屆。

“受聘不久，省政府法律顧問組就召開會議，讓我們就法律顧問如何開展日常工作進行討論，提出看法。”章靖忠回憶。在會上，這些法律顧問們提出，希望能及時看到新發布的省政府規范性文件，另外能夠落實保障顧問工作規則中的參會問題。

根據討論意見，省政府法制辦和省政府辦公廳相關處室共同研究，專門起草制定了《省政府法律顧問組日常工作運行機制和方式》。如今，每當有新發布的省政府規范性文件，每一位法律顧問都能收到寄送的紙質版本，方便第一時間了解工作動態。

履職——破解困局支高招

法律顧問在哪些方面大顯身手？據有關工作人員介紹，政府法律顧問是政府決策的參謀，也是行政機關處理糾紛的得力助手。如今，在推行依法行政的進程中，法律顧問發揮出越來越重要的作用，尤其是圍繞政府的重點難點工作，提供了大量法律咨詢意見。

省政府法律顧問“上任”后，顧問的第一件大事就是關于“三改一拆”行動中遇到的法律問題。“‘三改一拆是省委、省政府大力開展的一項重點工作，不僅是一項民生工程，更需要一整套法律來支撐。”省法學會副會長牛太升是7名省政府法律顧問之一。他說，在這過程中，層層環節都和法律有關：地方立法、行政執法、司法乃至法制宣傳，政府法律顧問當然不能缺位。

2014年8月，省法律顧問組召開專題例會。在會上，各種“三改一拆”過程中可能遇到的問題被“端”了出來：一些地方以“三改一拆”領導小組發出限期拆除通知和公告，該如何規范？拆除企業、養殖戶的違法建筑時，如何保障其相關權益？行政執法如何與司法相互銜接，盡可能讓社會矛盾在行政執法過程中得到化解，避免讓所有的矛盾都進入訴訟程序……

針對這些問題，在這次例會上，有省政府法律顧問提出，處置違法建筑是執法行為，行政強制法已經明確行政強制措施不得委托，因此建議負有法定職責的部門來作為行政執法主體，此外，還要有齊全的手續、規范的程序，減少糾紛的發生……這份意見匯總，后來經省法制辦呈送省領導案頭，多位省領導均對該法律意見書作出批示，要求相關部門研究落實。

除了為黨委、政府的重大舉措提供法律意見和建議外，對政府出臺的“紅頭文件”進行合法性審查，也是法律顧問們經常要做的事。浙江大公律師事務所管委會主任李旺榮是紹興市政府法律顧問，他就經常參加當地政府行政決策合法性審查。

“特別是規范性文件，出臺前，普遍要進行合法性審查，這已經成為慣例。”他說，這些規范性文件，針對的問題往往較為集中，是社會的一些難點，一旦突破就解決一批，因此他在履職時就特別慎重對待。

目前，我省很多地方政府的部門也實現了法律顧問全覆蓋。杭州江干區政府法律顧問張紅艷，兼任江干區衛計局、農業局和城管執法局的法律顧問。她覺得自己肩上的責任著實不輕。

法律和規范性文件的規定，雖然嚴密，但難免百密一疏。因此和省、市、縣政府本級的法律顧問相比，部門的法律顧問往往面對更實際、更直接的難題。

兩年前，江干區衛計局曾經遇到一個難題：有一對夫婦早年收養了一名孩子，但這名孩子的親生父母還育有其他子女，那么他算不算獨生子女呢？這在法律上沒有規定。當時江干區衛計局認為，從血緣角度來看，這名孩子有兄弟姐妹，雖然收養他的家庭除他之外，沒有其他子女，但還是不能算獨生子女，結果這對夫婦不服，將江干區衛計局告上法庭。

“我們認真對照相關法律、法規，出具法律意見，認為判斷是否為獨生子女，不應該從血緣來看，而應該從收養這一法律關系來看，這個孩子應該被認為是獨生子女。”張紅艷表示，這一案件最后在法院以調解了結，此后江干區家庭中凡是只有一名子女，不管是否為收養，均被認為是獨生子女。

對于法律顧問在破難解惑上發揮的作用，江干區城管法制科科長吳華明給予很高的評價：“我們政府工作人員，畢竟大部分不是學法律的，法律顧問有較高的法律專業素養，對我們破解工作中遇到的難題幫助很大，真真實實是我們的‘好參謀。”

據省法制辦統計，在2015年，我省各級政府法律顧問參與規范性文件合法性審查、重大案件處理、行政決策的研究討論以及其他政府法律事務35744件，其中省級為750件，市級為933件，縣級為11345件，鄉鎮級的總數則為22716件。

溝通——社情民意“直通車”

和社會接觸面廣，能從法律專業的角度思考問題，是法律顧問們的特點。因此，法律顧問很多時候發揮著反映社情民意“直通車”的作用。

去年，章靖忠和其他法律顧問就提出了一個建議，希望政府要重視法律仲裁工作。因為在長期的工作實踐中，章靖忠發現，相比于裁判和調解這兩種解決糾紛的法律途徑，仲裁這一方式卻鮮為人知，一面是法院“案多人少”，法官忙得要命，一面卻是仲裁機構案件寥寥，形成鮮明對比。

“仲裁這個糾紛解決機制，效率高，很便捷，黨委和政府應該加大支持力度。”章靖忠說，但在實踐中，我省11個設區市雖然都建立了仲裁委員會，但普遍經費不足、工作人員待遇差、辦公條件不好。“我去過一個市級仲裁委員會，辦公場所就設在一個普通的住宅小區內，來往人員多，辦公條件也不好，很難讓人產生信任感。”這個意見提出后，獲得省領導的批示，后由省法制辦牽頭，專門提出了如何加強仲裁工作的意見和建議。

對法律顧問和政府的互動，章靖忠以“漸入佳境”這四個字作為評價。他說，雖然省政府法律顧問聘請的只是他個人，但他代表著全省律師界，法律糾紛往往反映著群眾最關心的事。作為省政府法律顧問，他理所應當及時反映社情民意，使法治政府建設更貼近實際，讓群眾滿意。

義烏市政府法律顧問馬懷德、應松年、楊立新，對此亦有體會。

長久以來，一些地方存在的“問題樓盤”，讓當地政府很是頭痛。這些樓盤的開發商往往未按約定繳納土地出讓金就出售房屋，而購買了“問題樓盤”的老百姓很難獲得政府部門頒發的土地證、房產證等證件，在出租、轉讓、子女入學方面遇到較大困難。在深入調研的基礎上，馬懷德等人給出法律意見，認為購房者在購買時并不知情，屬于“善意第三人”，政府在催促開發商繳納土地出讓金的同時，可以對購買此類樓盤的群眾頒發證件。

“因為法律沒有明確規定，我們的相關部門本來對發不發證吃不準，這個法律意見書給我們吃了定心丸。”義烏市法制辦副主任朱彤說，在取得這個法律意見書之后，義烏市相關部門立即開展了相關頒證工作，給不少群眾解決了燃眉之急。

記者了解到，今年，我省將繼續督促剩余的17個鄉鎮政府建立政府法律顧問制度，還將重點推進政府主要執法部門普遍建立政府法律顧問制度，法律顧問考核評價等相關配套制度也會逐步建立，此外，還將探索建立全省政府法律顧問人才資源庫，各級政府法律顧問之間將實現上下聯通，發揮更大作用。