海寧：試水漸進式預算審查

王曉圓 孟憲珂

新預算法實施后，縣級人大的財政預算監督迎來了新常態，要求其審查時間更充足、民意征求更充分、意見提出更精準。經過一年多的探索實踐，海寧市人大常委會走出了一條漸進式的預算審查監督新路。

“兩個月前初審時，我們提出了部分項目說明不清、部分項目預算應核減等建議，這些都在提交大會的預算草案中予以吸收，并作出了相應調整。”3月7日，海寧市十四屆人大五次會議召開的第二天，看到提交大會的部門預算草案時，海洲街道市人大代表小組的代表們除了欣慰，也顯得比往年從容，“在此之前，已經審了四輪，早已對預算草案了如指掌。再也不用擔心人代會上審查時間短，而且審查思路清晰，審查重點明確。”

“人大審了四輪，我們也進行了兩次大修改，這樣的預算草案提交人代會，我們心里也更有底。”幾位列席大會的部門負責人表示。

提得坦然，審得從容。這都得益于海寧市人大常委會去年起試行的“漸進式”財政預算審查模式，它既是應新預算法提出的新要求所推出的新舉措，更是縣級人大常委會在預算監督方面的新探索。

起自全體代表重點審查

2015年1月1日起施行的新預算法，對縣級財政預算審查批準的程序做出了新規定：在人代會召開前，將本級預算草案向人大代表和社會廣泛征求意見，由縣級人大常委會對本級預算草案、預算執行情況進行初步審查，并向人代會提出審查結果報告。

“新預算法要求延長會前審查時間，擴大收集意見的范圍，讓代表廣泛參與、充分發表意見。要實現這一目標，原來的財政預算審查規程就得修改。”2015年8月，海寧市人大常委會主任會議專題研究了審查規程修改問題，決定將預算草案審查提前至人代會召開前兩個月，讓全市254名市人大代表以代表小組為單位，對部門預算進行提前審查，尤其是每年選定的重點審查部門。

2016年元旦伊始，離海寧市人代會開幕還有兩個多月，海寧市250多名人大代表陸續收到了市民政局、環保局、住建局、綜合行政執法局、海昌街道辦事處等重點審查部門的預算草案。

1月11日，市環保局局長姚衛東帶領財務人員來到長安鎮，親自向該鎮市人大代表匯報環保局預算草案編制情況。與此同時，其他重點審查部門的主要負責人也都上門向市人大代表匯報預算草案編制情況，并接受詢問。

“隨著群眾對居住環境的要求不斷提高，對環保執法工作也提出了更高的要求，應適當增加與環保執法相關的資金預算，并確保專款專用。”在對環保局的預算草案進行初審時，長安鎮的24名市人大代表特別關注專項資金安排情況。

“2016年部門政府購買服務預算表中，包括了市區亂張貼亂涂寫清理保潔、市區車輛停放秩序管理、市容市貌管理等服務外包費用，那局里原來的人員、經費是否已相應核減？”硤石街道的市人大代表對市綜合行政執法局的部分草案內容提出了質疑。

1月中旬，同樣的場景在許村、斜橋、鹽官等海寧市各鄉鎮、街道集中上演。全市15個市人大代表小組分別對5個重點審查部門預算草案提出了百余條意見建議。為此，每個代表小組都形成了各自的書面意見稿，經市人大常委會交由市財政局和各相關部門研究辦理，促使市政府相關單位開始了第一輪預算草案大修改。

將預算審查提前至人代會前兩個多月，這在海寧市是第一次。讓全市15個代表小組254名市人大代表一起提前審查重點部門預算，這在海寧市也是一次新嘗試。對5個部門的預算草案，竟提出百余條意見建議，這在海寧市更是史無前例的。

承在專業小組專業審查

在全市代表初步審查的基礎上，1月26日，海寧市人大常委會召開財政預算審查工作會議，邀請部分市人大代表、人大常委會財經工委預決算咨詢小組成員，對市政府2015年預算執行情況和2016年預算草案進行了專業審查，尤其是5個重點部門的2015年預算執行情況和2016年預算草案。

據介紹，財經工委的預決算咨詢小組是海寧市人大財政預算審查的專家小組，組成人員大多從事各單位部門預算編制、審查。在代表就錢“該不該花”進行重點審查的基礎上，他們將側重于“該如何花”進行審查，比如一些預算科目的編制是否符合上級政策，一些專項資金的切塊分配是否合理。

曹智慧，市人大預決算咨詢小組副組長、市審計局副局長。審查會上，她的發言針針見血：“一是審計結果和財政績效評價的結果應用于預算草案的力度還要加強。比如2015年耕地保護專項資金審計發現基礎數據不準，存在滯留鎮級財政、難以核撥下去等問題，這些都未反映到2016年該專項資金的預算安排中；二是經常性專項預算與上一年度專項執行情況對接不夠；三是2016年政府性基金預算收入中，國有土地出讓收入預期40億元，同比增長90%，增幅較大，應進行說明。”

與此同時，其他咨詢小組成員也從各個角度先后提出了60余條意見，涉及預算編制的完整性、合法性、數字勾稽關系的正確性等諸多問題。市人大常委會財經工委在梳理這些意見、建議后，正式以書面形式交市財政局和5個重點部門研究處理，要求與代表初審意見一并進行修改，并于一周內將修改結果反饋市人大常委會財經工委和對應的代表小組。

一周后，相關單位按期反饋了意見落實的情況：財政局對土地出讓收入同比增長90%情況增加了相關說明，細化了各地塊預計出讓收入，并對照預算草案和2015年度專項資金審計結果及績效評價結果，調整了部分專項資金的安排；環保局的預算安排中適當增加了環保執法人員的工作經費；綜合行政執法局對3個服務外包項目中重復計算的人員和經費作出了核減……

市環保局局長姚衛東認為：“這樣的審查有‘挑刺，也有‘栽花，對規范我們的財務管理很有好處。”

2月2日，海寧市十四屆人大常委會舉行第三十四次會議，依法對擬提交人代會的財政報告進行預審，第一輪初審和修改情況同時提交會議。

“有了之前代表和專業小組的初審，感覺今年的會前預審更有針對性，審議時也更有抓手。”市人大常委會組成人員對新規程帶來的新變化表示肯定。市人大常委會財經工委主任鄧燦陽認為，有初審做基礎，人大常委會的預審更加全面，財經工委則可以把精力主要放在初審意見未落實或落實不全面的部分內容，為常委會提供更精準的參考。

會后，市人大常委會又根據常委會組成人員的審議意見，要求市政府及其相關部門對預算草案進行再修改、再完善， 并繼續完善財政預算審查結果報告準備提交市人代會。

合于人代會審查

3月6日，海寧市十四屆人大五次會議正式開幕。在此之前，大會秘書處已將第二輪修改完畢的市本級和部門預算草案，提前10天通過“浙江人大代表履職平臺”發至全體市人大代表審查。

“兩個月前初審時，我曾提出，市級財政安排118萬元專項經費，用于為70周歲以上老人購買意外傷害保險，但沒有明確具體人數。這次提交會議的草案中，我看到已經補充了具體人數，但據我走訪了解，這項惠及全市老年人的政策知曉率并不高，如何確保該政策落實到位？對該專項資金是否有績效評價？”來自丁橋鎮的市人大代表姚明祥，對民政局的部門預算草案提出了質疑。這也是他兩個月來第二次就該項資金提出質疑。

“這兩個問題其他代表小組和預決算咨詢小組都提出過，所以從1月份至今，我們已經按照意見對預算進行了完善。”市民政局局長劉紀清顯然有備而來，回答問題時底氣十氣，“我們將會同承保單位通過電視臺、報社定期向社會宣傳該政策，同時將保險宣傳冊發放到戶，確保符合政策的老人都能知曉和享受該項政策。另外，我們計劃在今年下半年就該項資金開展績效評價。”

為使代表審得更到位，海寧市人大常委會還通過《海寧日報》以整版圖文的形式，就今年預算審查規程調整的背景、目的、變化，以及會前兩輪審查、修改情況進行了全面解讀。

“原以為太專業，怕自己看不懂。經過會前的兩次‘實戰演練，現在懂多了，相關部門要想蒙混過關都難。”在人代會審議時，一些與會代表又提出了新的意見建議，經大會秘書處整理后交相關部門立即研究修改，并將修改情況書面印發全體與會人員。

3月9日，海寧市十四屆人大五次會議經過認真審查，批準了2016年財政預算。20天后，海寧市政府及相關部門的財政預算通過政府門戶網站等途徑全部向社會公開，其中包括政府財政預決算報告、四本預算編制說明、財政專項資金管理清單和“三公”經費預算。

“人大對財政預算的審查和批準，結果是在人代會上形成，但審查工作絕大部分是在會前完成，從審查的廣度和深度著手，充分保證審查的實際效果。”海寧市人大常委會副主任許煜威說：“接下來，我們將進一步完善審查預算的流程，重程序，更重效果，切切實實看好政府的‘錢袋子。”