丘陵山區高標準基本農田建設工程質量問題探析

李根　慕衛東　冶建輝

摘要：指出了高標準基本農田對于農業現代化建設、國家糧食安全具有重要的戰略意義，工程質量關系著高標準基本農田建設的成敗。采用實地調研法和實例分析法對重慶市高標準基本農田建設中土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程建設中存在的工程質量問題進行了研究，結果表明：造成工程質量問題的主要原因包括規劃設計缺乏實用性、施工技術落后、項目監管不嚴、后期管護缺乏、公眾參與機制不健全等。

關鍵詞：高標準基本農田；工程質量；丘陵山區

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2016）06-0158-04

1 引言

高標準基本農田是指一定時期內，通過農村土地整治形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田。“十二五”規劃明確提出加快高標準基本農田建設，大規模建設旱澇保收高標準農田。2012年實施的《全國土地整治規劃（2011-2015）》提出“建設4億畝高標準基本農田”，2013年頒布的《全國高標準農田建設總體規劃》提出到2020年建成集中連片、旱澇保收的高標準農田8億畝。由此可見，高標準基本農田建設已是我國當前重要的戰略舉措，對促進耕地數量、質量和生態全面管護，增強國家糧食安全保障能力，推進農業現代化與新農村建設具有重要意義。

高標準基本農田建設實施以來，取得了顯著的效果。農田灌溉排水、田間道路等基礎設施得到明顯改善，機械化水平、農業科技水平提升，促進了耕地保護，提高了糧食綜合生產能力，改善了農村生產生活條件和生態環境，有力保障了國家糧食安全。但高標準基本農田建設也存在不少問題：包括建設標準模糊，各部門尚沒有統一的建設標準，與新農村建設協調不夠，建設資金分散，公眾參與機制不健全，管理機制落后，專業人才缺失，前期工作滯后，規劃設計方案缺乏實用性，后期管護力度欠缺，綜合效益低等。工程質量的好壞直接關系到高標準農田建設的成敗，在現有文獻中，對高標準基本農田建設工作質量的探討尚不多見，加強施工過程中對工程質量的監督檢查是保證后期土地利用效率的關鍵，但目前高標準基本農田建設中的工程質量問題不容樂觀。重慶市位于四川盆地東部邊緣，地形地貌復雜，高標準農田建設難度相對較大，本文以重慶市丘陵山區開展的高標準基本農田建設項目為例，通過廣泛深入的調查研究，對工程質量問題進行探析，分析了問題產生的原因，提出了改進措施和建議，以期為丘陵山區高標準基本農田建設提供參考。

2 重慶市高標準基本農田建設工作進展

重慶市位于長江經濟帶上游，經濟發展迅速，土地開發程度高，土地資源稀缺，耕地保護和糧食安全問題突出。因此開展高標準基本農田建設是促進耕地保護和統籌城鄉發展的有效途徑。同時，重慶市地處四川盆地東部邊緣，是四川盆地向盆周山地過渡地帶，自然條件復雜，地貌類型多樣，高標準基本農田建設的投入和要求也相對較高。自被確定為“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”以來，重慶市加大對高標準農田建設的投入力度，取得了良好的效果，改善了農田基礎設施和農村生產生活條件，提高了耕地質量，增加了有效耕地面積，促進了生態環境保護，助推了現代農業發展和新農村建設。

重慶市主要結合糧油基地、蔬菜基地、優勢農業產業基地、城鄉統籌示范村開展高標準基本農田建設。2002～2011年，重慶市入庫土地開發整理項目共2709個，實施規模974.77萬畝，總投資128.52億元。2009～2011年，農業綜合開發辦公室在南川、大足、合川、涪陵、梁平等5各區縣實施高標準農田23.31萬畝，總投資3.06億元。目前，重慶市基本完成“3、8、110”工程，即長壽、豐都、榮昌三個國家級和萬州、開縣、梁平、銅梁、石柱、酉陽、永川、合川8個市級，共7.33萬hm2基本農田示范區建設，工程總投資34.98億元。到2020年，規劃新建24萬hm2高標準基本農田，通過高標準基本農田建設，因地制宜將農田建成“田成方、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排、機能進、物能出、土肥沃、高產出”的適宜現代化農業的標準農田。

3 高標準基本農田建設中的工程質量問題

高標準基本農田建設內容主要包括土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態環境保持工程以及其他工程。依據重慶市高標準基本農田建設項目投資結構（表1），田間道路工程通常在總的工程施工費中投資占比最大，其次為灌溉與排水工程，土地平整工程投資占比較少，而農田防護與生態環境保持工程及其他工程在各個項目中投資都是最少的。高標準基本農田建設中，各項工程之間應合理規劃、協調配合，工程布局和建設模式應從當地的地形地貌和自然條件出發，因地制宜，充分發揮工程建設的綜合效益。

3.1 土地平整工程

土地平整工程指為滿足農田耕作、灌溉的需要，以及一定的肥力條件而進行的田塊修筑和地力保持工程。田塊歸并可以使地塊平整規則，滿足規模化經營、機械化作業、節水節能等現代農業的發展要求，降坡和梯田化建設能夠有效防止土壤侵蝕，減少水土流失。但土地平整工程有可能造成土壤板結，引起土壤的面蝕和風蝕。重慶市坡耕地比重較大，分布在6°以上的坡地基本農田占總量的84.71%，因此土地平整工程是重慶市高標準基本農田建設不可或缺的內容。

但重慶市土地平整工程難度大，工程質量問題比較嚴重，已建設的農田不能完全滿足現代農業的發展要求。首先，在田塊歸并中，普遍存在田塊平整程度差，田面相對高差較大，導致農田灌水不均、排水不暢，進而影響作物長勢，糧食產量反而下降。大型機械的使用造成土壤板結，表土剝離、回填過程中不合理的工程措施，導致土壤耕作層、犁底層的破壞，土壤厚度達不到耕作要求，新一輪耕作時甚至出現漏水漏肥的現象。在以傳統種植業為主的鄉鎮，農民對土地流轉的積極性不高，田塊歸并意義不大。因此，田塊歸并一是要充分考慮自然條件，二要充分尊重當地農民意愿。其次，在水土流失并不強烈的區域實施旱坡改梯、修筑條石坎，不但浪費投資，且對增產增收的意義不大，因此在坡體較大且水土流失的區域進行修筑石坎，坡體較小的淺丘坡耕地區域少進行坡改梯，實施降坡平整。另外，土地平整之后，提高農作物效益的根本問題（如土層厚度、土壤肥力等）仍沒有解決，土壤有機質含量沒有明顯改善。

3.2 灌溉與排水工程

灌溉與排水工程指為防治農田旱、澇、漬等災害而采取的各種措施。灌溉與排水工程直接關系著項目整體效益的發揮。灌溉與排水工程應充分利用現有水資源，配套水利設施，形成“旱能灌、澇能排”的灌排體系。水利設施的建設應結合當地自然條件、微地形、建材特色以及土地利用方向等確定，以利于節約成本，改善基本農田示范區的自然人文景觀。

重慶市灌溉與排水工程的質量問題也比較多。部分項目水源工程的建設較少，蓄水池無蓄水，池壁、池底出現滲漏。提灌站不合理的設計使得使用壽命變短。排水溝無水排，但排水溝附近旱地被水沖刷；排水溝出水口設計在堡坎上，對耕地造成大面積沖刷。灌溉渠出水口的設計不合理，導致灌溉渠的利用效果未達到預期目標。此外，由于沉沙凼、攔山堰及溝渠的管護嚴重不到位，有部分項目區的水利工程已被淤泥和雜物堵塞，發揮不了應有的作用。農田水利設施普遍存在有人使用、無人管理、損壞嚴重的現象，工程效益大打折扣。過度硬化的溝渠孤立和破壞了生物的生存環境，阻礙了農田物種的擴散，從而導致整理區生物多樣性的降低。工程設計與實施中應融入生態環境保護的理念，保護區域生態環境。灌溉與排水工程的規劃設計、工程實施應充分征求群眾意見，更多地考慮農民的建議，切實造福農民。

3.3 田間道路工程

田間道路工程指為滿足農作物物資運輸、農業耕作和其他農業生產活動而采取的各種措施。田間道路的布設應適應現代農業發展的需求，在田、水、路、林、村規劃的基礎上，根據地塊連片單元的大小和走向等統籌兼顧，本著投資省、占地少、利用率高、路線合理的原則進行規劃設計。重慶市大部分屬丘陵山區，土地整治前田間道路普遍較差，耕作和出行十分不便，田間道路也成為農民最為關心的工程。

重慶市高標準基本農田建設項目中，部分田間道路的規劃設計不符合當地農民的生產生活習慣，造成生產路無人行走，斷頭路較多。田間道路的布局也存在不合理現象，有的地方田間道路通達度過小，農產品運輸仍然不太方便；有的地方通達度達到要求，但道路寬度不夠，只適合小型農業機械。1.2m的生產路過窄，在平壩區或有條件的地區，可根據當地實際情況和需求，增加道路的寬度。部分地區田間道路采用泥結碎石路面，但由于重慶市降雨量較多，泥結碎石路面的實用性不強，常被沖刷，損壞嚴重。有些項目區混凝土路面的硬度和厚度達不到要求，承受荷載大于設計荷載，路面損毀嚴重，且缺乏維護和修復。田間道路全部采用硬化路面也會加劇斑塊破碎度，破壞生物的生境條件，影響生物的遷移，生態效應降低，所以田間道路的路面應注重生態化設計，增加生態涵洞和生態廊道的設計。

4 主要原因分析

4.1 規劃設計注重理論，實用性欠缺

科學發展，規劃先行。規劃設計是開展高標準基本農田建設的基礎和依據，其設計是否科學合理直接影響工程進度和質量。目前重慶市部分高標準基本農田建設項目的規劃原則、規劃目標、規劃思路不明確，綜合性和科學性欠缺。首先，基礎工作不扎實，實地踏勘不夠細致，對項目區的自然條件和土地利用條件分析不詳細，設計以書本理論為基礎，或一味追求圖件美觀，單純為了實現“田成方、樹成行、路成網、渠相連”，導致規劃設計脫離實際情況，急需解決的問題未得到解決。其次，規劃設計圖紙達不到施工要求，地形圖測繪的比例尺限定了測量精度，對工程設計造成阻礙，工程量誤差較大，直接影響工程預算投資。部分項目規劃設計圖件生搬硬套，制作不規范，制圖尺寸不切實際，部分參數未能提供，不能有效指導施工。

4.2 建設標準缺失，施工技術落后

高標準基本農田建設標準是建設質量的重要保障，不同自然條件，不同農業生產活動，相應的建設要求也不同。在技術規范方面，重慶市僅出臺了《重慶市土地開發整理工程建設標準》和《重慶市高標準基本農田建設技術要求》，對實踐工作的指導遠遠不夠。隨著城鄉統籌和現代農業的發展，高標準基本農田建設的要求和標準也隨之提高，整村推進、蔬菜基地建設、糧油基地建設等都缺乏相應的技術規范和標準，在前期測繪、規劃設計和工程驗收等環節缺乏具體標準規范進行指導，影響了工程質量和建設效益。在施工過程中，缺乏一套科學系統的技術體系和工藝流程，技術基礎薄弱，使得工程質量不能滿足農業生產的需要。項目施工單位未建立完善的質量保證體系，施工人員專業技術水平欠缺，一些項目的工程建設只重數量，不重質量。此外，由于缺乏生態環境保護的理念，在規劃設計和工程建設環節，忽視了對生態環境的保護，造成土壤板結、生物多樣性減少、景觀破碎等問題，不利于高標準基本農田建設的持續健康發展。

4.3 項目監管不嚴

高標準基本農田建設是一個系統工程，需成立專門機構、專業人才進行管理才能達到效益最優。但目前重慶市專業技術人才和管理人才有限，部分管理人員追求政績，質量意識薄弱，對工程質量特別是隱蔽工程管理不到位，一味追求建設速度，導致工程質量不合格。監管力度不夠，難以保證工程質量。目前高標準基本農田建設項目中監理費用較少，且監理市場不規范，對監理單位的資質審查不夠嚴格。監理人員配置較少，且技術結構單一，專業知識欠缺，部分人員工作責任心不強，現場監管不到位，導致工程監理沒有發揮應有的作用，造成工程質量問題。

4.4 工程后期管護缺乏

高標準基本農田建設除了“事前規劃設計”、“事中實施和監督外”、還有不可或缺的環節，即“事后評價和管理”。后期管護是高標準基本農田建設長久發揮效益的重要保障，只建設不維護不能夠真正解決問題。丘陵山區高標準基本農田建設工程類型多，后期管護尤為重要，但目前重慶市的建設項目普遍存在“重建輕管”的現象，工程損壞嚴重，部分設施缺乏有效利用甚至丟失等。首先，丘陵山區后期管護資金需求相對較大，但項目預算中沒有對后期管護列出專項資金，致使缺少工程管護資金保障，使得管護工作難以落實。其次，管護責任難以落實。項目竣工后移交村委會管護，但村委會不是真正的實施主體，也沒有指定專門的單位或部門開展管護工作，導致管護主體虛化、權責不明，缺少可以執行的管護方案。忽視后期管護嚴重影響工程的使用壽命，高標準基本農田建設的效益大打折扣。

4.5 公眾參與機制不健全

充分發揮農民的積極性、主動性和創造性，才能真正建設好高標準基本農田，達到強農惠農的目標。但現階段高標準基本農田建設采取的是自上而下的運作模式，整個過程都表現為政府行為、政府意志，公眾參與體系不完善、制度不健全、機制可操作差。一方面，管理部門和設計人員對公眾參與重視度不夠，公眾參與的方式主要為咨詢、走訪等，或是“走過場”式地與鄉鎮、村干部交流，公眾參與的渠道單一、流于形式，不能真正地聽取農民的意見與建議、反映農民的利益訴求，導致公眾參與的有效性降低。另一方面，農民缺乏參與意識，對參與過程及概念認識不夠，且長期以來公眾參與僅限于個人參與，沒有形成組織機構，使得公眾參與力量薄弱，難以發揮實質性作用，導致農民參與的積極性不高。

5 結語

高標準基本農田建設是一項利國惠民的工程，對于農業現代化建設、國家糧食安全具有重要的戰略意義。對于重慶市這樣人多地少、自然條件復雜、耕地后備資源緊缺的地區，高標準基本農田建設更是促進城鄉統籌發展、改善農業生產條件、增加農民收入的最為有效地辦法。近幾年重慶市高標準基本農田建設也取得顯著成果，但由于項目規劃設計、施工技術、建設標準、工程監管以及公眾參與等方面的原因，工程質量仍存在諸多問題。要保證高標準基本農田建設的工程質量，在規劃設計時應進行細致的實地踏勘，收集詳細的基礎數據和資料，掌握項目區的基本情況，認真聽取農民的建議；加強專業技術人才的培養，雇請當地農民參與到施工建設中，積極探索高標準農田建設的新技術、新材料和新工藝，提高技術水平和工程效益；加強工程監管的力度，嚴格審核施工企業和監理單位的資質，并且讓農民參與到項目監管中；建立后期管護機制，加強管護工作，保證高標準基本農田的高效利用。