淺議縣城建設(shè)對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要作用

汪煜麗

《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提出，要加大對中西部地區(qū)發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑽{人口多的縣城和重點鎮(zhèn)的支持力度。“十三五”期間，河南省要加快縣城建設(shè)，發(fā)揮其在吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要作用。

一、河南省縣城建設(shè)現(xiàn)狀

“十二五”時期，特別是河南省政府城鎮(zhèn)化三年行動計劃發(fā)布實施以來，河南縣城建設(shè)取得了顯著成效，縣城建成區(qū)面積不斷擴大，基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，經(jīng)濟(jì)實力大大增強，對農(nóng)村人口吸引力不斷增強。

2014年，河南省縣城建成區(qū)總面積為1646.04平方公里，全省縣城常住人口達(dá)1278萬人，占全省城鎮(zhèn)常住人口的30%，但總體來說當(dāng)前河南省縣域經(jīng)濟(jì)實力弱，支撐縣城發(fā)展的實力不足，目前部分縣城仍是建制鎮(zhèn)體制，管理職能不完善，建設(shè)資金不足，縣城的公共基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療、衛(wèi)生、教育文化等社會服務(wù)配套設(shè)施相對薄弱，限制了人口和產(chǎn)業(yè)的容納能力，就業(yè)機會相對較少。

二、當(dāng)前河南省縣城發(fā)展面臨的機遇

一是國務(wù)院總理李克強在今年政府工作報告中提出，發(fā)展中西部地區(qū)中小城市和小城鎮(zhèn)，容納更多的農(nóng)民工就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，讓他們掙錢顧家兩不誤，縣城發(fā)展將得到更多政策支持。

二是河南縣域人口流動方向出現(xiàn)重大變化。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出以省內(nèi)轉(zhuǎn)移為主、以縣內(nèi)轉(zhuǎn)移為主的結(jié)構(gòu)，2012年～2014年，河南省農(nóng)村外出務(wù)工比例呈連續(xù)下降趨勢。作為勞務(wù)輸出大省，河南要更加重視農(nóng)民工就近就地就業(yè)，加快縣城和重點鎮(zhèn)建設(shè)。

三是河南縣城吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的潛力和空間較大。2015年，河南省城鎮(zhèn)化率為46.6%，比全國平均水平約低10個百分點，而86個縣（市）城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于全省平均水平，其中一半以上低于35%，13個縣的城鎮(zhèn)化率低于30%，最低的不足25%。到2020年實現(xiàn)60%的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，潛力與空間較大。

四是河南的縣城對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口有較大吸引力。2015年，河南省地方經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查隊在全省18個省轄市的縣（市、區(qū)）調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民在向城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)移中，愿意在縣（市）落戶的最多，占49.8%。相對大中城市來說，縣城具有落戶成本較低等優(yōu)勢。此外，河南180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)多分布在縣域，基本都圍繞在縣城周邊或者依托基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已發(fā)展起來很多有很大影響的產(chǎn)業(yè)集群，強化了人口向以縣城為中心區(qū)域的集聚。

五是縣城可以充分利用現(xiàn)代交通、通信及信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)等帶來的新的發(fā)展機會，更好地服務(wù)“三農(nóng)”和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)更好更快發(fā)展。

三、加快縣城吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的對策建議

“十三五”時期， 要以五大發(fā)展新理念為引領(lǐng)，打造各自特色，發(fā)揮縣城吸納農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的重要載體作用，全面提升縣城規(guī)劃建設(shè)水平，完善產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)、住房和社會保障等問題。

（一）進(jìn)一步提高認(rèn)識，重視和加快縣城建設(shè)

縣城和小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)和依托，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點。培育壯大中原城市群，構(gòu)建“一極三圈八軸帶”的發(fā)展格局，不僅要全面提升省轄市的建設(shè)管理水平，同時還要培育以縣城為重點的一批中小城市，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近就業(yè)和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。按照河南省“十三五”規(guī)劃，到2020年，推動省直管縣（市）和納入中心城市組團(tuán)的縣（市）城區(qū)發(fā)展成為50萬人口以上的中等城市，縣級城市城區(qū)平均人口規(guī)模達(dá)20萬人以上，未來5～10年，條件好的縣城要按中等城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，一般縣城按小城市的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，同時，積極發(fā)展重點鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)。

（二）適度拓展縣城發(fā)展空間，增強其容納能力

河南省絕大多數(shù)縣城城區(qū)規(guī)模偏小，為了能夠承載更多的農(nóng)村人口，縣城面積應(yīng)不斷擴大規(guī)模。結(jié)合河南省縣級城市擴容提質(zhì)三年行動計劃，擴大縣城建成區(qū)面積，吸納更多人口。目前河南省縣城平均人口為14.8萬人，如果到2020年增加到20萬人，平均每個縣城增加5.2萬人，全省86個縣城共增加人口約447.2萬人，帶動城鎮(zhèn)化率提高約4個百分點。

（三）提升縣城基礎(chǔ)設(shè)施水平

要加大公共財政的支持力度，加強縣城公共供水、道路交通、燃?xì)夤帷⑿畔⒕W(wǎng)絡(luò)等市政設(shè)施和教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施全覆蓋，提高縣城垃圾資源化、無害化處理能力，搞好中小學(xué)校和幼兒園的新建和擴建，加強縣級文化館、圖書館和體育設(shè)施建設(shè)，以優(yōu)越的公共服務(wù)條件吸引農(nóng)民進(jìn)城居住。

（四）增強縣城的產(chǎn)業(yè)支撐，提高就業(yè)吸納能力

加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務(wù)中心區(qū)和特色商業(yè)區(qū)建設(shè)。積極發(fā)展娛樂休閑及特色旅游、健康養(yǎng)老養(yǎng)生等服務(wù)行業(yè)，大力發(fā)展電子商務(wù)，圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+”開展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品定制等經(jīng)營服務(wù)，延長農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈條。加強農(nóng)村電商基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以縣城為依托，逐步完善縣、鄉(xiāng)、村三級物流節(jié)點基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。加大招商引資力度，積極探索承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新模式。縣城應(yīng)積極融入中原城市群和城市組團(tuán)，找準(zhǔn)自己的定位。從資源、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境和區(qū)位出發(fā)，因地制宜，創(chuàng)新發(fā)展，把縣城建設(shè)成各具特色的中小城市。

（五）加大改革創(chuàng)新力度，引導(dǎo)人口向縣城聚集

一是加快改革縣城的管理體制，撤銷縣城的建制鎮(zhèn)體制，改建街道辦事處，向城市管理體制轉(zhuǎn)變，實行信息化、精細(xì)化、網(wǎng)格化管理。二是利用并創(chuàng)新土地、稅收、信貸、投資、人才等各項改革政策，促進(jìn)有能力有意愿的人口向縣城轉(zhuǎn)移落戶。“十三五”時期，要全面放開縣城落戶限制，建立以居住證為載體的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給機制。推進(jìn)進(jìn)城定居農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，對從事工商業(yè)經(jīng)營的，優(yōu)先辦理經(jīng)營資質(zhì)和置業(yè)手續(xù)；對就業(yè)創(chuàng)業(yè)的，人社部門負(fù)責(zé)提供職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等免費服務(wù)；對創(chuàng)業(yè)困難的，按照國家政策優(yōu)先提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和小額擔(dān)保貸款。引導(dǎo)各類要素通過市場機制向縣城轉(zhuǎn)移集中，以優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣城購房，實施財政補貼政策，強化金融支持，對無能力購房的進(jìn)城農(nóng)民，加大保障性住房建設(shè)力度，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的有償退出機制。創(chuàng)新投融資機制，鼓勵社會力量和民間資本參與縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，如公共交通、城市供排給、城市綠化等，給予興辦學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等服務(wù)設(shè)施政策性支持。新增建設(shè)用地計劃向發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑽{人口多的縣城和重點鎮(zhèn)傾斜。

（六）發(fā)揮縣城在扶貧攻堅與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要作用與潛力

一是發(fā)揮縣城在扶貧攻堅中的重要作用。將加快縣城建設(shè)與推進(jìn)易地扶貧搬遷相結(jié)合。2014年年底，河南省53個貧困縣城鎮(zhèn)化率為33.2%，低于全省平均水平12個百分點。要立足實際，加大支持力度，把縣城作為主陣地，促進(jìn)有能力有意愿的貧困人口向縣城轉(zhuǎn)移落戶，在城鎮(zhèn)就業(yè)和穩(wěn)定增收。

二是要充分發(fā)揮縣城在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的作用與潛力。加強縣城與大城市在商業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的合作，如鼓勵大城市的連鎖超市、文化娛樂項目、商業(yè)服務(wù)項目等向縣城和小城鎮(zhèn)布局，結(jié)合國家“十三五”期間推進(jìn)的分級診療體制、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、基層公立醫(yī)院改革，推動省市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機構(gòu)在縣城設(shè)立分支機構(gòu)，使農(nóng)民在縣城也能享受優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，解決病人到大城市看病難的問題，鼓勵與安排大城市優(yōu)質(zhì)教育資源與縣城分享等。在縣城和小城鎮(zhèn)推動建設(shè)寄宿制學(xué)校，讓偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村學(xué)校的學(xué)生到縣城和小城鎮(zhèn)上學(xué)，也有助于推動城鎮(zhèn)化。以優(yōu)惠政策吸引鼓勵各類人才和有實力的農(nóng)民工返鄉(xiāng)到縣城和小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，促進(jìn)縣城的發(fā)展。縣城要改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式，實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展，重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，積極推廣利用太陽能、天然氣等清潔能源，最大限度地減少污染物的產(chǎn)生和排放，創(chuàng)建園林城市、森林城市、低碳城市等，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美的宜居宜業(yè)城市，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和高級人才去居住和創(chuàng)業(yè)。

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）