郴州林木禁伐減伐的思考

曾小林

2008年的冰災后，郴州的森林損毀嚴重，到處都是低殘林，看到的都是“癩子山”，城區周邊山頭沒有一片像樣的林子，交通沿線的林相支離破碎，與相鄰的韶關、長株潭地區形成了強烈的反差，嚴重影響了郴州的形象。社會各界對加快造林綠化，改善生態環境的呼聲很高，郴州市審時度勢，及時作出了在全市范圍內開展封山禁伐的決定。

禁伐減伐的積極作用

改善了生態環境，提高了城市品位。通過封山禁伐，可以迅速恢復植被，同時，通過封育還能夠形成大量的天然混交林，改善林分結構。郴州市從2012年開始封山禁伐，森林覆蓋率以每年增加1.2個百分點的速度攀升，活立木蓄積每年增加400多萬立方米。封山禁伐4年，郴州成功創建了國家森林城市、全國綠化模范城市，國家生態園林城市、生態文明示范工程試點城市。郴州的生態環境明顯改善，入選2015年中國大陸城市“氧吧”50強。人選《2015中國最具幸福感城市排行榜》第25位，省環保廳發布的空氣質量排名顯示，郴州市穩居全省前列。

促進綠色產業發展，助推資源型城市的轉型。實行封山禁伐，對林業產業結構調整形成倒逼機制，特別是實施禁伐后，傳統的木材產業受到了很大的制約，林業生產經營者不得不進行產業結構調整，轉向經營發展生態旅游、林下經濟、食品藥材、花卉苗木、種植養殖等綠色環保產業。郴州禁伐5年來，林業專業合作社快速發展。全市農民林業專業合作社從禁伐初期的幾十個發展到491個，社員2.8萬人；帶動非成員農民10萬戶以上。林下經濟由2012年的4.4億元增加到2015年的22.4億元，森林旅游業由2012年的18.9億元增加到2015年的48.6億元，經濟林產值由2012年的16.5億元上升到2015年的38.2億元，花卉苗木由8.4億元發展到29.5億元，而同期的木材加工業產值由4.4億元減少到2.2億元。

促進經濟發展環境優化，提高區域經濟競爭實力。當前區域經濟的競爭，很大程度上是區域環境的競爭，而生態環境是區域環境的主要因素之一。實行封山禁伐，改善生態環境，提升城市品位，也就是優化經濟發展環境，對于吸引更多的外商、外資和項目進入郴州，有著不言而喻的作用。隨著郴州生態環境的改善，經濟的競爭力越來越強，近年許多知名企業選擇落戶郴州，成為沿海地區產業轉移的首選之地。規模以上工業增加值連續三年保持10%以上的增速，招商引資以20～30%的速度增長。2015年實際到位內資408.17億元，引進利用外資13.54億美元，名列全省前三。

禁伐減伐的主要影響

社會造林的積極性降低。據統計，2009～2011年，郴州市社會團體和個人平均每年投入造林的社會資金達到5億元，而同期各級財政投入荒山造林綠化的資金不到1億元；實施封山禁伐后，政府每年投入的資金超過10億元，而社會團體和個人投入的資金不足2億元。

林業管護壓力增大，政府投入增加。實行禁伐后，一些山林沒有收益，導致部分群眾管護意識和管護責任減弱，森林火災、林木盜伐等管護難度加大，政府投入的公共管護成本增加，難度增大。

對林業企業的影響。郴州是林業大市，林業已經形成一條比較完整的產業鏈條，木竹經營加工業發展已經初具規模。封山（禁伐）之初，全市共有木材加工企業675家，從業人員6000多人，產值13.5億元。禁伐后，能夠維持正常生產的不足十分之一，產值不足5億元，從業人員不足3000人。8家規模以上的省管加工企業，只有一家維持正常生產（倒閉2家，5家處于停產狀態）。

對林農的生產生活的影響。郴州林業收入占家庭總收入30%以上的林農有30.1萬戶、128萬人，每年從事林業生產經營的收入16.2億元，尤其是桂東、汝城、資興、永興等重點林區村的林農，他們山多田少，長期依賴山上的林子生存，家庭收入的30%～70%來自造林、木材、苗木銷售、林業管護等，而且林農年齡普遍偏大，45歲以上的勞力居多，外出打工已經不太適宜，禁伐將使這些家庭失去主要生活來源，給他們的脫貧致富造成不利影響。

對社會穩定的影響。禁伐導致老百姓喪失處置權和收益權后，政府補償過低，而且不到位，林農收入急劇減少，引發不滿。一些造林公司和林業大戶辦原材料基地的投入無法收回，引發矛盾。同時，流轉林地債務糾紛增多。禁伐也直接導致幾千林產工業企業職工失業，近10萬林農失去家庭的重要收入來源，大量林業投資企業和造林大戶經營困難，債務無法償還，少數人生產生活出現困難，增加了社會保障和就業壓力，影響了社會穩定。

禁伐減伐的對策措施

分類實施，分區施策。一是科學確定封山禁伐期限。根據林木生長規律，封禁3年基本能郁閉成林，再延續2年進行鞏固。因此，建議禁伐期限為5年太短，禁伐成效難以顯現，周期太長，投入成本太大，矛盾容易激化；二是科學劃定封山禁伐區域。將重點區域和重要林分實行禁伐，定為禁伐區，加大生態補償力度；將偏遠山區、林區鄉村定為限伐區，嚴格控制采伐限額，分級分類予以適當補償；將依法流轉的林地、企業租山造林基地、經濟林、南竹林、工業原料林等不適宜禁伐的，定為開發區，在嚴格規范管理的基礎上，由經營者自主開發經營。要將上述三類區域界定到山頭、到地塊、到單位、到村組、到農戶，明確每塊林地的管護責任。

將封山禁伐與生態公益林的經營管理相結合，加大投入，健全森林生態補償機制。一是增加生態公益林面積。在國家省級公益林的基礎上，增加地方公益林；二是提高生態公益林補償標準，并根據社會經濟發展情況逐步提高，目前，郴州的公益林補償標準已經提高到300元/公頃；三是保障封山育林工作經費。郴州市財政每年安排600萬元資金，用于市林業部門封山育林專項經費；各縣市區財政每年安排100萬元封山育林專項經費，用于林分改造、林區公路維修、森林防火基礎設施建設、森林病蟲害防治、林業科技推廣、護林員培訓等費用。

加快林業產業轉型，引導林區發展林下經濟等多種產業。一是引導林農產業轉型。出臺相關扶持政策，由市、縣財政每年安排一定數量的資金，建立產業轉型引導資金，引導和扶持山區林農進行產業轉型，大力發展森林旅游、森林食品、森林藥材、苗木花卉、種植養殖等新興產業，讓山區群眾自覺擺脫總是依賴砍樹過日子的單一傳統經營模式。二是積極組織勞動力轉移。對富余勞力進行職業培訓，組織他們外出務工。三是不斷擴大林農社會保險覆蓋面。對困難家庭納入農村社會保險、實行社會救助等。

強化依法治林，嚴格資源保護。一是加強森林防火管理。各級政府都要頒布“禁火令”，制定并落實森林防火責任追究辦法，加大森林火災查處力度，加強護林與防火隊伍建設，組建專門的護林隊伍和林火撲救隊伍，實現森林管護全覆蓋，降低森林火災發生率和受害率。二是加強林木采伐源頭管理。嚴格執行林木采伐管理工作目標責任制，加大對林木采伐的管理力度，堅決遏制亂砍濫伐現象發生。三是加強木材流通及木材加工市場的管理。堅持木材憑證運輸制度，合理調整木材加工企業布局，健全木竹購銷臺賬和加工經營管理制度，取締無證經營加工木竹企業，打擊無證運輸木材違法行為。四是加強林地管理。嚴格實施縣級林地保護利用總體規劃，加大征占用林地的管理力度，依法查處非法占用林地違法犯罪行為。五是加強森林病蟲害防治和自然保護區建設和野生動植物管理。加快自然保護區和森林公園建設步伐，加強野生動植物執法宣傳和檢查，嚴厲打擊非法濫捕、收購、出售、運輸和走私野生動物行為，切實保護好野生動植物資源。

加強矛盾糾紛調處，維護林區社會穩定。認真做好信訪接待和咨詢服務工作，積極協調各級各部門及時處理封山禁伐的各種矛盾糾紛。耐心做好封山禁伐政策的宣傳解釋工作，消除群眾對政策的疑慮和對政府的不信任感。

郴州市封山禁伐4年來，活立木蓄積量增加了1200多萬立方米（其中減伐400多萬立方米），從11個縣市區全面開展封山禁伐取得的積極成效來看，在南方集體林區，只要組織得當，政策配套，宣傳到位，措施得力，實施大范圍的封山禁伐是短期內增加森林數量，提高森林質量，改善生態環境的有效途徑。