淺談高校裝備采購中的串通行為及應對措施

黃怡然

摘 要 根據高校裝備采購中常見的串通行為模式，分析采購串通行為的具體成因和情形，并結合工作實際，初步探討采購管理部門可采取的應對措施以防范串通行為，維護國有資產權益。

關鍵詞 裝備采購；政府采購；串通行為；高校管理

中圖分類號：G482 文獻標識碼：B

文章編號：1671-489X（2016）06-0021-03

1 引言

近年來，隨著高校內部治理結構和資產管理機制的完善，裝備采購工作的制度化、科學化程度不斷提高，基本形成了以《政府采購法》為核心，各高校根據各自實際情況配套制定的內部規章為補充的制度體系。采購管理部門依法、依規展開的工作日趨規范。然而，在采購實務中，串通行為作為一項痼疾仍時有發生，為采購管理帶來長期、復雜的挑戰。

串通，被《政府采購法》《招標投標法》及其實施條例和《刑法》等相關法律所明令禁止，本質是采購當事人為謀取不正當利益而采取的侵權行為。高校裝備采購當事人一般包括供應商、采購管理部門經辦人、采購申請人、評標委員會（談判小組、詢價小組）、紀檢監察員等。對于管理部門而言，主要須防范的串通行為有兩種，即供應商之間的惡意串通、供應商與采購申請人之間的串通[1]。串通行為對于高校的主要危害在于會造成國有資產流失，甚至滋生腐敗，造成違法犯罪。下文即通過分析串通行為的不同模式，就管理中的漏洞提出對應的解決措施。

2 串通模式

供應商之間的串通 高校采用政府采購模式的初衷在于通過引入市場競爭機制，獲取優質低價的裝備或服務，從而提高國有資產的使用效益。然而，總有信奉機會主義的供應商為使自身利益最大化，破壞誠實信用原則，與其他供應商通過秘密協定形成同盟關系，導致采購活動的競爭性下降，甚至造成壟斷。這種供應商之間的通謀協定通常被稱為卡特爾，是受到反壟斷法規制的情形。

卡特爾根據參與協議的供應商之間地位的不同，分為橫向卡特爾和縱向卡特爾。橫向卡特爾，指在銷售過程中處于同一階段的、本應具有競爭關系的供應商之間達成的壟斷協議；縱向卡特爾，指在銷售過程中處于不同階段的供應商之間達成的壟斷協議[2]。兩種形式的卡特爾在高校裝備采購實務中均較為普遍。

橫向卡特爾，具體表現為直接參與高校裝備采購活動的供應商經通謀達成一致，從事圍標、輪標或抑制響應的行為。所謂圍標，即某特定供應商向競爭者許以好處，或聯合關系較好的供應商協同響應，在采購活動中步調一致地變更抬高或壓低價格，從而以不合理的高價或低價取得訂單；輪標，即幾個供應商形成相對固定的利益集團，商定依順序輪流取得訂單；抑制響應，即一個或多個供應商通過威逼利誘使其他供應商退出競爭，或供應商之間事先分配好市場、客戶，以達到限制或排除競爭的目的。橫向卡特爾在高校裝備采購中是最直接、惡性最強的一種串通形式。

縱向卡特爾，具體表現為裝備的生產廠商指令其代理商在采購中以固定的價格銷售產品，或對銷售產品的最低價進行限制，或生產廠商指定其授權的某一代理商參與特定的高校裝備采購活動。這種串通是基于高校所需的科研裝備通常具有較高的技術要求，或涉及技術專利而產生的。生產廠商因技術優勢，或高校對相關產品的依賴形成市場支配地位，居于支配地位的生產廠商利用這一地位與代理商惡意串通，從事排除競爭的行為，強迫高校以不合理的價格采購裝備或進行獨家交易。縱向卡特爾是一種較隱蔽的串通形式，然而其對采購的正常秩序也具有很強的破壞力。

供應商與采購申請人之間的串通 雖然當下采購管理部門的工作都能做到依法、依規展開并接受監察部門的監督，然而具體提出采購申請的當事人，或用戶部門的具體聯系人、負責人與供應商之間的私下串通卻難以完全避免。這種串通形成的原因有：

1）采購申請人的使用慣性，即其為順利完成科研任務，避免因使用不常用、不熟悉的裝備帶來的風險，進而對提供特定產品的供應商產生傾向性；

2）為讓具有關聯關系的供應商獲益，即當采購申請人有親友或其他利益相關人從事裝備的生產、銷售業務時，主動為其獲取競爭優勢的情形；

3）供應商的尋租行為，即不法供應商向采購申請人輸送利益，進而影響采購工作的腐敗活動。

供應商與采購申請人達成串通后，采購申請人通常會采用以下行動為其提供便利：

1）泄漏采購信息，如預算等；

2）在提交申請時，利用高校科研裝備專業性強、技術參數復雜的特點，暗中加入對特定品牌型號的傾向性，蒙蔽采購管理部門和監察部門；

3）利用其在裝備技術指標、市場了解程度等方面的信息優勢地位，在購置可行性論證報告、市場調研報告上做文章，以謀求采用邀請招標、單一來源或談判的方式進行采購，規避公開招標或詢價；

4）對評標委員會（談判小組、詢價小組）施加影響，由于高校屬于相對封閉的熟人社會，在專家庫中抽取評審人員的結果通常也以校內專家居多，這為采購申請人影響其獨立、客觀、公正地提出評審意見和評分提供了可乘之機。

3 對應措施

促使更多的潛在供應商參與競爭 從目的上來看，供應商從事串通是期望達成限制或排除競爭，因此，阻止這一目的實現的最有效方法即促使更多的供應商進入高校裝備采購市場，以增強競爭性。具體可采取的做法有：

一是采購信息發布平臺與地方或上級政府的政府采購信息發布媒體合作，實現采購信息的多點投放，擴大影響力；

二是充分挖掘供應商庫的潛力，使其成為一站式的電子投標、報價響應平臺，降低供應商響應采購活動的成本；

三是通過降低資質要求等手段，在履約能力有充分保障的前提下，鼓勵非本地供應商、小微企業、新企業、個體工商戶參與到采購活動中來。

強化采購中對相關信息的保密措施 從手段上來看，供應商從事串通的重要手段之一是獲取其本不應知曉的信息，然后將信息優勢轉換為競爭優勢。因此，加強保密措施對于防范串通行為有舉足輕重的意義。根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》的立法精神，采購管理部門在采購過程中應注意：

1）加強自身保密意識，特別注意就響應采購的供應商名稱、數量、評標委員會構成等信息對外保密；

2）宣傳保密工作的重要性，避免采購申請人將采購內容、預算等信息泄漏給特定供應商，避免采購申請人對個別供應商提供現場勘查或技術交流的機會；

3）會同監察部門建立因泄密導致的國有資產流失責任追究機制；

4）在采購中與采購完成后，還需注重對供應商的投標、報價信息的妥善管理，避免商業秘密、技術秘密的外泄，以規避有關的法律風險。

強化對串通行為可疑信號的甄別和監察 不論供應商以何種形式串通，當串通發生時往往伴有可疑信號。采購管理部門或監察部門須加強對日常采購工作中出現的可疑信號的甄別力度。《招標投標法實施條例》規定了六種一經發現便可被視為串通的情形，分別是：不同供應商的響應文件由同一人編制；文件異常一致或報價呈規律性差異；文件相互混裝；文件載明的項目管理成員為同一人；不同供應商委托同一人辦理投標或報價事宜；不同供應商的保證金從同一賬戶轉出。

此外，OECD（經濟合作與發展組織）在打擊串通投標方面的經驗也能提供借鑒。根據OECD文件，除上述可疑信號之外，其他的可疑信號還有：中標模式中的信號，如供應商經常中標、輪流中標、經常投標但從不中標等；報價中的信號，如同一供應商對不同高校報價差異較大、提供相同產品的供應商報價差異較大等；供應商舉止中的信號，如不同供應商同時入場提交響應文件，試圖確定其他競爭者名單等[3]。

通過供應商庫加強供應商管理 凡參加或有意參加高校裝備采購活動的供應商，均應在供應商庫中登記注冊。通過供應商庫，擬采購裝備的申請人可提升對相關市場情況的認知，找到更多不同品牌、價位的同類裝備；供應商可免于反復提交資質證明文件，并增加申請人了解其產品的機會；采購管理部門則可借供應商庫獲取市場信息，如價格、潛在的可參與采購活動的供應商、可替代產品等，以便判斷串通行為存在的可能性。對入庫的供應商，應根據其表現分為優質、合格、不受歡迎等檔次進行分級管理。多次中標或成交，且恪守誠信、積極履行合同的，為優質供應商，可優先成為競爭性談判、邀請招標的受邀供應商。有經查實的串通行為、其他法定失信行為或不良行為的，為不受歡迎供應商，視情節輕重可限制或禁止其參與本校采購活動，也可考慮與地方或上級政府的政府采購供應商誠信記錄聯動，增強對串通行為的防范、警示作用。

嚴格把控非公開采購方式的適用 目前多數高校在采購方式方面采取的管理模式是公開招標、詢價為主，根據項目的具體情況經審批可靈活適用其他采購方式。而正如前文所述，當供應商與采購申請人之間的串通發生時，采購申請人可能會謀求采用非公開方式進行裝備采購，這對采購管理部門提出更嚴格的把控要求。可行的方法是：

1）除軍工保密項目等涉及國家安全、國家秘密外的一般裝備采購，均采取公開招標、詢價的方式；

2）兩次公開招標失敗時，方適用競爭性談判或單一來源方式采購；

3）當須保證原有采購項目一致性或配套服務的要求，需要從原供應商處采購，且金額較小時，可采用單一來源方式采購。

換言之，必須對非公開采購方式的適用情形在制度上加以明確，才能使串通者無機可乘。

通過專家庫健全專家評審工作機制 在高校裝備采購中，專家庫的建立和合理使用是規范招標質量、防范串通導致的后果發生的一道重要屏障。由于評標委員會可直接決定采購結果，因此，國家頒布了《評標專家和評標專家庫管理暫行方法》用來規范專家評審工作，其對高校采購管理部門在防范串通方面的指導意義有：

1）須健全專家庫，按專業進行分類，并采用隨機抽取的方式確定評審專家，并對抽取結果加強保密；

2）對專家庫實施動態管理，建立針對專家在評審業務水平、公正廉潔程度等方面的考核制度，根據考核結果吐故納新，以保證專家庫的功能得以高水平發揮；

3）完善專家回避制度，防止專家從事串通行為，保證評審結果的客觀性[4]；

4）引入校外專家，或地域相近的高校之間可實施專家庫的聯動，藉此來避免高校熟人社會中的專家不獨立評審行為。

4 結語

高校裝備采購中的串通行為對采購管理部門是一項持續的挑戰，應對中稍有不慎，輕則影響采購結果、侵害高校和合法供應商的權益，重則導致國有資產流失、曝出腐敗丑聞。采購管理部門應積極出臺相關政策，改進裝備采購的規程來加以防范，確保采購工作有序開展。必須注意到的是，隨著技術手段的進步和社會經濟的發展，串通行為的手段和形式會不斷演變。這就要求采購管理部門提高意識、保持警惕、與時俱進，充分發揮主觀能動性，化身維護高校國有資產的防火墻。

參考文獻

[1]羅琳琳.政府采購中串通投標法律規制研究[D].鄭州：鄭州大學，2013：6-8，31.

[2]中華人民共和國反壟斷法釋義[DB/OL].[2015-11-25]. http：//www.pkulaw.cn.

[3]OECD及其成員國對串通投標的發現、取證及處理[J].中國招標，2010（9）：7-10.

[4]劉孫東，梁偉中，王勇.高校政府采購中評標專家及專家庫的管理[J].中國現代教育裝備，2010（3）：7-8.