法治視野下農村基層民主建設的困境與出路

摘 要：民主與法治是國家政治文明兩個最基本的向度。在我國，農村基層民主是國家民主政治的重要基礎，農村基層民主法治化建設的水平程度不僅直接影響著我國民主政治建設的進程，同時也是實現農村基層社會治理體系和治理能力現代化的必然要求。因此，如何加快法治化建設，使農村基層民主走上規范、健康、有序發展的軌道，對于我國農村基層民主政治發展影響深遠。新常態下，需要從“理念——制度——操作”三個維度著手，系統推進農村基層民主法治化建設。

關 鍵 詞：農村基層民主；法治化；理念維度；制度維度；操作維度

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）06-0026-07

收稿日期：2016-03-11

作者簡介：林興初（1974—），男，浙江溫嶺人，中共臺州市委黨校副教授，研究方向為政治學、“三農”問題。

一、研究的緣起：農村基層民主建設

法治化的現實困境

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：以保障人民當家作主為核心，推進社會主義民主政治法治化。這對于我們今后發展社會主義民主政治具有重要指導意義。農村基層民主法治建設作為社會主義民主政治建設的重要基礎，其水平高低將直接影響著我國民主政治的進程。

毋庸置疑，民主與法治是國家政治文明兩個最基本的向度。法治是政治民主化的核心內容、基本標志和根本保障，直接體現為制度化、規范化、程序化。當前，我國農村基層民主政治建設的成就是有目共睹的，農村基層社會“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”等好經驗、好做法不斷涌現。但應看到，由于現有的基層民主法律體系還存在著一定的缺陷，不能很好地適應豐富變化、蓬勃成長的農村基層政治生活，使得農村基層政治生活表面上很是活躍，而實際上卻容易滋生混亂。[1]如在村民自治組織發展過程中出現的“村民資格”、候選人資格條件以及“賄選”“罷選”“撤選”等問題，其原因就在于選舉程序不完善及相關法律缺失，使得基層民主發展出現了法律真空地帶。《政治發展藍皮書：中國政治發展報告（2014）》指出，當前中國基層民主政治建設中還存在貪污腐化和違法亂紀的情況、政府干預自治的現象以及基層組織不依法自治或有法不依等問題。因此，繼續推進基層民主政治建設的法治化進程，是今后的重要任務。[2]

如果說村民自治的出發點是基于解決人民公社體制度廢除后出現的某種公共權力和基層組織的“真空”以及迅速解決基層社會運行“失范”的問題，那么現在我們關注的重點應該是村民自治的“失序”問題。實踐中，一些村“兩委”關系緊張，使農村民主自治面臨“二元悖論”的根本挑戰——強化黨的領導就會弱化村民自治，強調村民自治就會弱化黨的領導；還有一些村重選舉，輕管理，一選了之。選舉結束后，村里的決策、管理、監督便無人過問，出現了“民選的干部不民主”“穿新鞋走老路”的情況，被村民稱為“半拉子”的民主；甚至少數村的新村委會在工作中時常受到家族勢力、宗法勢力、金錢勢力乃至“黑社會”勢力的干擾。對此，學界普遍認為，這與農村社會目前的現實狀況有著直接的關系。因此，在深化農村基層民主時，要重視研究農村社會的現實狀況并采取相應的對策，決不能過于樂觀，頭腦發熱，抱不切實際的幻想。我國農村基層民主建設的問題歸根結底需要法治建設來解決，如何加快法治化建設，使農村基層民主走上規范、健康、有序發展的軌道，是農村基層民主政治建設面臨的新課題。

二、臺州農村基層民主法治化建設情況

（一）經驗——“四化一核心”運行機制推進了農村基層民主的法治化進程

臺州是市場經濟先發地區，在創造了別具一格的“草根經濟”的同時，也孕育了獨具魅力的“草根民主”，形成了基層民主政治形態的“臺州現象”。從1988年椒江黨代會常任制試點到2005年路橋區黨代表直選和市縣鄉三級黨代會常任制試點的全面鋪開；從1999年溫嶺市松門鎮開展“農業農村現代化建設論壇”活動到2001年全市開展的“民主懇談”活動；從20世紀90年代初鄉間村隅的村規民約到2005年《臺州市村級組織工作規程（試行）》的出臺，臺州農村基層民主政治建設在探索實踐中不斷得以規范、完善、深化、拓展，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的內容和形式不斷豐富。如今，臺州已形成了“四化一核心”（即民主選舉法制化、民主決策程序化、民主管理規范化、民主監督制度化，黨組織的領導核心地位）的農村基層民主政治建設運行機制，農村干部群眾依法決策、依法辦事、依法管理農村各種社會事務的能力有了明顯提高。

⒈以法制界定民主權利，切實保障村民選舉權。民主選舉事關村民切身利益，是村民自治的前提和關鍵。為保證農村選舉的公平、公正，臺州著力于選舉的制度化、規范化、程序化建設，以此保障村民的選舉權。在制度化規范化方面，臺州地方黨委和政府以《村民委員會組織法》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《黨章》為準繩，牢固樹立民主選舉的法律意識；在程序化方面，充分尊重村民的意見，通過黨員推薦、村民推薦、黨員大會選舉產生村黨組織委員。同時，全面推行村委會“公推直選”的做法，通過村委會“海推直選”“自薦海選”“競職承諾、公開競選”，由選民直接提名候選人或經過預選確定正式候選人。

⒉以程序厘清民主細節，使村民決策權落到實處。隨著經濟的發展，臺州農村村民的民主意識、參與意識、平等意識、開放意識和利益意識進一步增強。為了適應這種新形勢，使村民的民主決策權真正落到實處，臺州在完善村民會議和村民代表會議議事規則的基礎上，注重議事決策程序設計，全面推行“民主提案、民主議案、民主表決、創業承諾、監督實施”的村級重大事務民主決策“五步法”。臺州各地則以“民主懇談會”為總載體，創造性地開展了民主懇談、民主評議、民主聽證、村民公決等基層民主實踐活動。比如：溫嶺的“民主懇談會”、椒江的“民主述評制”、路橋的“民情夜談會”、玉環的“民主聽證會”、仙居的“村民大會公決制”、天臺的村級民主決策“五步法”、三門的“村民代表會議票決制”、黃巖的“三化十二制”、臨海的“五卡制”等。這些各有特色和側重點的農村基層民主形式，吸引了村民的廣泛參與，方便了村民對公共事務的民主決策。其中，溫嶺的“民主懇談會”榮獲“中國地方政府創新獎”，在社會各界引起了極大的反響，被譽為“原創性的基層民主活動”。

⒊以機制規范民主運轉，尊重村民管理權。有效的民主管理是保護村民合法權益、增強村級組織的戰斗力的重要保障。臺州各地結合時代發展形勢和農村實際，依法修訂并完善了《村民自治章程》和村規民約等民主管理制度，使其簡便易行、通俗易懂。比如：針對村務公開隨意性大的實際情況，臺州改進了村務公開制度，在村務公開內容（從側重財務公開向全方位公開轉變）、公開方式（從常規性公開向群眾點題公開轉變）、公開環節（從事后公開向事前、事中公開轉變）、公開載體（靜態公開向動態公開轉變）上都作了具體規定。同時，健全了民主理財、項目建設等制度，并制定出臺了《臺州市民主治村十條》。這些措施不僅有效保障了村民的知情權、參與權、管理權和監督權，也充分調動了村民關心公共事務的積極性。

⒋以制度約束民主效果，強化村民監督權。在后選舉時代，民主監督是村民自治是否真正實現的重要衡量標準，如何有效發揮村民的監督作用，保障村民的監督權力，是遏制村干部濫用權力的重要手段。為此，臺州對民主監督的實施主體、監督內容、程序和方法都作了制度性規定。比如：建立村務監督委員會，獨立行使監督權；全面實行村委會、村集體經濟組織每月定期向村黨組織報告工作制度，重大事項實施前向村黨組織請示制，重大情況隨時報告制度；健全村級民主理財小組運行制度，按照“誰審批，誰負責”的原則，推進村級財務規范化管理；完善村干部離任審計制度，加大村干部離任審計力度，村兩委全體成員都在離任審計之列；全面實行民主評議村干部工作制度，完善黨員群眾每年對村黨組織、村委會、村經濟組織及其成員的民主評議工作，把群眾滿意度作為評價標準。

可以說，臺州各地在推進農村基層民主政治建設的過程中，始終牢固確立黨組織在農村的領導核心地位，牢牢把握黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機結合和辯證統一這一根本要求，不僅在實踐中極大地推動了農村基層民主政治的發展，而且在制度上較好地解決了農村基層民主政治建設的規范化、程序化、法治化問題，形成了富有臺州特色的民主政治文化氛圍的“四化一核心”農村基層民主政治建設運行機制。其本質就是以市場化為取向的經濟社會體制變革在基層民主政治建設中的具體體現和必然要求，是具有鮮明現代民主氣息的鄉村民主政治發展的新的實踐形態。

（二）問題——農村基層民主法治化的現實挑戰及成因分析

⒈現實挑戰。為了促進基層民主法制建設，臺州自2003年就啟動了“民主法治村”的創建活動，成效顯著。截至2015年底，臺州共有國家級“民主法治村”9家，省級“民主法治村”112家，市級“民主法治村”757家。但值得關注的是，在具體實踐中，受思想認識、利益驅動和固有觀念等因素的影響，也暴露出一些新問題。

其一，局面駕馭難。這主要是針對部分基層黨組織來說的。特別是在新常態下，有的農村基層黨組織由于領導方式、執政能力與依法治國的要求還不同程度地存在著“不符合”“難適應”等問題，在面對農村基層民主化進程時存在懼怕心理，有的甚至放任自流，結果導致引領農村基層民主法治化建設的作用被弱化，不能很好駕馭局面。

其二，素質提高難。應該看到，當前農村干部及村民的民主觀念和法治意識仍相對滯后，政治素養和文化素質仍有待提高。在“熟人社會”的農村基層，人情之于法律執行效果有著千絲萬縷的影響。比如：村干部和村民在遇到問題時還習慣于用傳統方法而較少使用法律手段來解決。依法辦事的理念還沒有根植人心，法律在農村基層社會選擇性執行的情況仍時有發生，最突出的表現就是農村基層社會“信訪不信法”的治理難題。

其三，制度完善難。村級制度體系建設缺乏系統配套的頂層設計，有些規章制度建設滯后，難以適應發展需要。如在民主選舉方面，候選人資格條件的確定、賄選的認定、選舉委員會不作為如何處理等問題，急需一套規范有效的村民選舉辦法；在民主決策方面，如何最大限度地體現民意，處理好宗族派勢、人情關系等問題；在民主管理方面，由于一些體制機制性障礙，使得村“兩委”職責交錯、分工不明、工作程序不清、關系不夠協調，在一定程度上造成了村級管理的混亂；在民主監督方面，有些村雖然建立了村民代表議事會和監督小組，但在實際運行中監督作用發揮還不夠理想，仍有不少需要從制度上進行完善的地方。

⒉成因分析。筆者認為，臺州農村基層民主實踐中所出現的新問題，其成因應從當地的經濟條件、社會環境和思想文化水平等方面來考量。

其一，經濟因素。政治學原理告訴我們，利益是民主的內在目的，利益矛盾則是推動民主發展的直接動力。這在農村基層社會就直接表現為鄉鎮政府、村組織、村民之間的經濟利益沖突。從某種意義上講，農民參與村民自治的最直接目的是為了獲得實惠，增加其利益存量，這是隱藏在農村直接民主背后的經濟動因。因此，農村基層民主運行的過程，其實質就是不同農村社會群體利益的協調過程，農村社會群體的利益協調狀況將直接決定著農村基層民主的運行狀況。就目前而言，中國的農村社會結構已發生翻天覆地的變化，農民顯然也產生了巨大的分化，傳統“熟人社會”的格局被逐漸消解，多元的農村利益格局無疑增加了農村社會整合的難度，而基于不同立場和不同利益訴求的農民，在“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督”過程中勢必產生沖突，且這種沖突普遍是經濟上占優勢或宗族勢力強的一方勝出，這在臺州實踐中已被證實。可以說，農村經濟利益沖突的復雜性，也使得農村基層民主的實踐更加復雜。

其二，思想因素。在我國大多數農村地區，仍受制于傳統封建政治思想的影響，社會主義民主政治思想還未完全形成，使得部分村民的民主意識淡漠。比如：在臺州，尤其是那些在經濟上處于弱勢的農民，對村民自治這種民主形式普遍采取了冷漠的態度，認為自身力量弱小，索性放棄了自己的民主權利。于是少數不法勢力或個人乘虛而入，他們無視村民利益、村級公共利益和國家利益，無視國家法律，無視社會主義道德規范，想盡一切辦法甚至采取非法手段進行所謂民主活動，利用村民自治達到個人目的。

其三，制度因素。農村基層民主建設是一項系統工程，制度建設事關全局，也最為根本。但在當下，我們不得不承認有些規范行為的制度是落后于農村現實需要的。現行法律對一些違反《村民委員會組織法》的行為缺乏剛性規定，懲治不力，使得一些違法亂紀行為不能得到及時有效的處理，從而導致實踐中打法律制度“擦邊球”的行為比比皆是，甚至產生“蝴蝶效應”。

三、農村基層民主法治化

建設的三個維度

在農村社會結構多元化、利益訴求多樣化的背景下，農村基層民主發展過程必然是農村社會利益關系的重新調整過程，這就需要從“理念——制度——操作”三個維度系統地整體推進農村基層民主法治化建設。具體而言，就要加強黨的領導，以法律制度為保障，拓寬農民有序政治參與的渠道，充分發揮農民主體性，從而把農村基層民主建設推向健康、持續、有序的法治發展軌道，實現基層政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的有序運行機制。

（一）理念維度——要把民主與法治有機統一起來，突出黨的絕對權威性

黨的十八屆四中全會明確指出：“黨的領導、人民當家作主和依法治國”三者是有機統一的，也是建設社會主義法治國家的三大基本要素。這對農村基層民主法治化建設而言，就要牢固樹立起黨的領導的絕對理念。充分發揮基層黨組織的領導核心作用，領導農民依法實行自治，為加快發展更加廣泛、更加充分、更加健全的農村基層民主法治化提供堅強的政治保障。

事實表明，農村基層黨組織越有戰斗力，在推進農村民主建設上也越主動，農村民主建設水平也越高，對農村基層的控制能力也越強。因此，在農村基層民主建設中，堅持黨的領導，這既是原則的，也是具體的；既要堅決維護黨的領導權威，還要充分體現“還權于民”的民主取向。當前，臺州農村的基層民主無論是在理論上還是在實踐中都不十分完善，一些村委會主任認為自己是被全體村民選舉出來的，具有更大的民意和合法性，不想接受村黨組織的領導，并試圖與村黨支部分庭抗禮，藉此來弱化基層黨組織的號召力和凝聚力。對此，我們必須毫不動搖地堅持黨的領導的絕對理念，要以加強黨在農村的執政基礎、提高基層黨組織的執政能力為首要目標，不斷完善相關制度和政策，明確村兩委權職邊界，積極穩妥地推進農村基層民主。一要發揮基層黨組織宣傳教育作用，保持正確的政治方向。著力加強思想引導，在形成“堅持黨的領導”的共識上多下功夫，在農村基層社會普遍樹立起“黨的領導與人民當家作主”深度融合的理念。二要運用基層黨組織的合法權利，完善有關制度政策。基層黨組織要在遵循村民自治基本原則的前提下，通過村民大會和村民代表會議形成各種切實可行的規章制度。在選舉中要把黨和人民信得過的人推選為村組織領導人，并使之成為農民利益的代言人。三要發揮基層黨組織動員整合能力，全面駕馭農村全局。在農村基層民主建設的具體活動中，要充分發揮黨組織的整體優勢，集中各種力量，超前運作，組織領導好農村基層民主建設的每一項活動，把黨的領導貫穿始終，實現支部工作規范化、村民自治制度化、民主監督程序化，[3]確保農村基層民主建設有序推進。四要充分依靠群眾，積極回應農民強烈的法治訴求。要把基層黨組織的正確意見轉變為農民的自覺意愿，通過法治方式把黨的群眾路線與農村基層民主法治建設有機結合起來，實現村級重大事務管理決策的科學化、規范化，提高村級組織自我依法運轉能力。

（二）制度維度——要把民主與制度完善有機統一起來，強化制度的規范性

“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。[4]民主本質上是一種秩序，需要靠制度來保障。而法治作為現代社會一種規范化和常態化的制度，能夠促成社會治理所需的公共秩序。因此，在農村基層社會，關鍵就是要在推進民主化的同時積極推進法治化建設，把民主與制度建設有效地結合起來，切實把“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”的內容具體化、規范化和程序化，用法律法規來規范農村各項事務生活，嚴格按照制度辦事，為農村基層民主法治化建設提供完善的制度保障。

農村基層民主無疑是直接民主。在韋伯看來，“直接民主”是具有條件性的，在一個異質的社會里，直接民主會造成毫無效率的管理、令人討厭的無能和不穩定，并且最終急劇增加暴戾的少數人統治的可能。[5]因此，在利益分化的農村社會結構中，為了避免這種狀況出現，當前的農村基層民主法治化建設應從配套民主的視角著手，用發展的思維制定出一系列具有前瞻性的、規范的、系統的制度。對不適時宜的農村政策法規要及時修訂，這不僅包括國家的法律，也應包括各種具體的民主程序及規章。同時，還應通過制度細化農民的自治權利，明確權利的使用范圍、程序和效力，以此來切實保障農民的自治權利。

當前臺州的農村基層民主建設越來越側重于選舉后的民主實踐活動，并著重在“民主決策、民主管理和民主監督”等環節上不斷進行制度創新，配套推行“四個全面推進”工程，著力實現民主與法治間的制度契合。具體而言，就是要完善村黨組織領導下自治、法治、德治有機統一的村民自治機制，不斷健全“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”等制度。一要全面推進村級民主選舉，把村干部的選任權交給村民。進一步規范村委會選舉程序，嚴格按照“公平、公正、公開”的選舉原則，把“思想好、作風正、有文化、有本領、真心實意為村民辦事的人”選進村委會班子，著重把好進口關。同時，建立健全不合格村民委員會成員、村民代表退出機制，完善罷免、辭職、停職程序，著力暢通出口關。二要全面推進民主決策，把重大村務的決定權交給村民。嚴格執行《臺州市村級民主決策規則（試行）》，對涉及村民利益的重大事項，堅決貫徹“五議兩公開”決策程序，即按照“黨員群眾建議、村黨組織提議、村務聯席會議商議、黨員大會審議、村民（代表）會議決議、表決結果公開、實施情況公開”的程序進行決策，[6]實現村級重大事項決策的民主性、科學性和公開性。三要全面推進民主管理，把日常村務的參與權交給村民。全面制定（修訂）和實施村規民約，進一步深化民主懇談、民主協商議事會等制度，推進基層協商制度化，充分發揮廣大農民群眾的聰明才智，促進基層治理向“村兩委”、農村基層社會組織和村民等多元主體共同治理轉變，實現村級公共事務治理能力的現代化。四要全面推進民主監督，把對干部的評議權和村務的知情權交給村民。全面推行黨務、村務、財務公開制度，完善村務監督委員會的監督機制，村里的重大事務及村民普遍關心的熱點問題都應及時、全面地公開，接受村民的監督，健全村民和代表對村務實行事前參與、事中介入、事后評議的保障機制。[7]

（三）操作維度——要把民主與農民生活習慣有機統一起來，注重法治的程序性

毋庸置疑，具體的民主制度規定只有由內轉外地付諸實踐才具有真正的生命。因此，從農民的視角看，民主也不能僅僅只是一種政治制度，而應當成為農民日常生活的有機組成部分。讓民主真正進入農民日常的生活世界，貼近農民的生產生活，這是農村基層民主建設需要解決的最根本問題。農村基層民主建設只有立足于農民，著眼于農民的生活習慣，有序拓展農民廣泛參與民主政治建設的渠道，確保農民的訴求通過協商得以正確表達，才能為農村基層民主法治化建設提供正確的思想保障。

農村基層民主法治化建設，就是要積極運用法治思維和法治方式解決農民的各種難題，使農村基層民主成為農民合法有序參與、表達和監督的有效制度，使農民成為農村社會秩序的締造者和維護者，從而不斷提高農村基層協商民主的法治化水平，在法治軌道上推進農村治理體系和治理能力現代化。一方面，要加強地方黨委政府的引領作用，積極設計方便農民參與的有效載體。在此，臺州通過設計以“民主懇談”為主導的活動載體把農村基層民主建設滲透到了“民主決策、民主管理、民主監督”等各方面，實現了農村基層民主制度的具體化、經常化、實踐化，讓農民能在日常的民主活動中反映、維護并實現其自身利益，獲得民主帶來的實惠，并在最大程度上把黨的意志與農民的意愿有機結合起來，形成了強大的利益共同體，最終把農村基層民主變得更為直接、更為真實；另一方面，要結合農民生活習慣，積極開展民主實踐。實踐是民主最好的學校，民主只有在平常的實踐過程中才最容易被人所接受。對于農民來說，一次民主的實踐參與過程要勝過無數次的政治宣傳和說服教育。因此，要把農民的切身利益作為民主生活的議題，并實現常態化、制度化。由于這種貼近農民日常生活的民主活動與農民切身利益緊密相關，更能調動農民參與的積極性。長此以往，農民自然而然地就形成了民主生活的習慣，民主意識不斷增強。可以說，農民每一次參與民主活動的過程，都是其提高民主意識、增強民主能力、熟悉民主規則的實踐過程。如此，農民就會逐步養成主動運用法治思維和采取法治方式的良好習慣，并把法律內化為日常生活自覺遵守的行為準則。為此，要把民主制度融入到農民的日常生活中，讓民主政治真正成為一種生活化的民主，最終不僅實現政治民主，而且實現包括產業民主和經濟民主在內的全面的社會民主。[8]

農村基層民主是我國社會主義民主政治的重要組成部分，而不是獨立于全社會的“自治民主”，且農村基層民主的推進也必須是漸進性的。對此，筆者認為，當前我國農村基層民主建設無論是在制度設計、法律體系完善方面還是在農民的民主意識、民主能力等方面都有待于進一步提高和完善。當然，農村經濟、政治、文化以及社會發展的不平衡性也要求我們不斷創新民主運行機制，使農村基層民主建設向“程序民主”階段深化，使制度民主更具有現實針對性和可操作性，以適應農村基層社會治理的現實需要。總體而言，從農村基層民主發展的復雜性、艱巨性、長期性來看，缺少制度規范的農村初始階段的“大民主”，必然要隨著民主實踐的多次洗禮而日益走向由法規作為剛性約束的“制度民主”的新階段。[9]因此，新常態下，既不可操之過急，也不能畏難不前。農村基層民主必須堅持中國共產黨的領導，通過法治化建設，在農村基層治理中真正實現“黨的領導、人民當家作主、依法治國”的有機統一。

【參考文獻】

[1][9]林興初.有序化：農村基層民主建設中值得關注的一個視角[J].行政與法，2007，（03）：69-71.

[2]房寧，楊海蛟，張明澍.政治發展藍皮書：中國政治發展報告（2014）[M].社會科學文獻出版社，2014.7.

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[4]鄧小平文選（第2卷）[C].人民出版社，1994.333.

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[6]中共臺州市委關于全面加強基層黨組織和基層政權建設的決定（臺市委發[2015]87號文件）[Z].

[7]王保珍.全面加強村民自治工作 推進農村小康社會建設[EB/OL].http：//www.chinarural.org/news，2005-07-03.

[8]（美）卡羅爾·佩特曼.參與和民主理論[M].上海人民出版社，2006.82-85.

（責任編輯：劉亞峰）