新常態下水資源管理的現狀、問題與對策

摘 要：目前，我國水資源利用效率不斷提高，地表水質有所好轉，但水污染仍然較為嚴重。水資源管理存在的主要問題有：地方政府難以實現新常態下的職能轉變，地方經濟發展模式轉型困難，水資源監管體制碎片化，水資源管理“政社合作”有待加強，水資源管理激勵機制不完善，等等。對此，本文從以下幾個方面提出相應的對策：轉變地方經濟發展方式，變革地方政府組織文化，提高地方政府領導力和決策力，健全地方政府水資源管理獎懲機制，健全地方政府水資源績效管理制度，健全地方政府水資源管理培訓體系，完善水資源管理跨區域、跨部門的整體治理機制，形成政府、市場、社會三方合力的水資源管理格局。

關 鍵 詞：新常態；水資源管理；地方政府；綠色發展

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）06-0040-08

收稿日期：2016-05-20

作者簡介：金星（1988—），女，河南周口人，復旦大學國際關系與公共事務學院公共行政系博士研究生，研究方向為公共政策分析。

改革開放以來，我國工業化、城市化、現代化的迅速發展消耗了大量水資源。由于缺乏管理，“南方有水皆污，北方有河皆干”已成為我國水資源現狀的真實反映。[1]水利部水資源司（2012）認為中國面臨“水少、水臟、水困”的水危機，必須實行“最嚴格水資源管理制度”。[2]2015年“水十條”的出臺，標志著我國水資源管理進入了新常態。2016年是“十三五”規劃的開局之年，有必要總結“十二五”時期水資源管理的經驗教訓，分析研究水資源管理存在的困境和問題，并提出相應的對策。

一、水資源管理現狀分析

國家在“十二五”時期高度重視水資源保護與修復工作，地方政府也相繼出臺了本地區最嚴格的水資源管理制度，制定了相應的工作方案和考核辦法。雖然水資源管理取得了一定的成效，但仍然面臨嚴峻挑戰。

⒈水資源利用與綜合治理。“十二五”時期，水資源利用效率不斷提高，水資源綜合治理有序推進。在“單位工業增加值用水量降低（%）”方面，“十二五”期間的年均增速為35%；在“農業灌溉用水有效利用系數”方面，2015年達到0.532。“為減少水災害發生，實施了155條大江大河以及4500多條中小河流重要河段治理，為2.44億人和2.37億畝農田提供了防洪安全保障。建立了覆蓋全國主要水體的水質監測網絡，重要水功能區監測覆蓋率達到80%以上”。[3]“十三五”規劃要求繼續提高水資源利用效率，在“萬元GDP用水量下降（%）”方面達到“年均增速累計23%”的目標。

⒉水質狀況。經過“十二五”時期的治理，全國水資源質量有所提高。據《中國環境統計年鑒2014》中的數據顯示，在“地表水國控斷面劣Ⅴ類水質的比例（%）”方面，2010年比例為17.7%，2015年比例為<15%，“2015年比2010年增長（%）”-2.7%。在“七大水系國控斷面水質好于Ⅲ類的比例（%）”方面，2010年比例為55%，2015年比例為>60%，“2015年比2010年增長（%）”5%。這說明地表水國控斷面水質有較大提高，水污染得到了有效控制。但是，地下水污染較為嚴重。2015年，水利部對全國2103眼地下水水井做了監測。水質評價結果總體較差，無Ⅰ類水，Ⅱ至Ⅲ類水占總數的19.9%，Ⅳ類水占32.9%，Ⅴ類水占47.2%。“三氮”污染情況較重，部分地區存在一定程度的重金屬和有毒有機物污染。[4]“十三五”規劃要求繼續提高地表水質量，在“達到或好于Ⅲ類水體比例（%）”方面，從2015年的66%達到2020年>70%；在“劣Ⅴ類水體比例（%）”方面，從2015年的9.7%達到2020年<5%。

⒊廢污水排放狀況。如表1所示，雖然廢污水排放總量呈減少趨勢，但是全國廢污水排放總量依然較大，2014年排放總量仍有771億噸。地表水與地下水在不同程度上受到廢污水的污染。水污染不僅直接威脅公眾的飲水安全，還可能通過水循環將有毒物質帶入生活生產的各個領域。從廢污水排放結構來看，工業廢水排放量呈下降趨勢，2014年比2011年下降11%；城鎮生活污水排放量呈上升趨勢，2014年比2011年增長19%。這說明，生活污水處理將成為水資源管理和治理的重點。從水體污染指標來看，化學需氧量排放總量持續減少，2014年比2011年減少8.2%；氨氮排放總量不斷減少，2014年比2011年減少8.4%。

綜合可知，“十二五”時期，水資源利用效率不斷提高，地表水質有所好轉，但是水污染仍然較為嚴重。水污染突出體現在地下水污染、廢污水排放兩個方面。雖然水體污染物呈下降趨勢，但是排放總量仍然較大。地表水和地下水會因廢污水排放而受到污染。水污染防治是2020年全面建成小康社會的短板，因此，廢污水的減排、處理與凈化應成為“十三五”時期水資源管理的重點。

二、新常態下水資源管理存在的問題

目前，我國水資源管理已經形成了較為完善的制度框架。頂層設計規劃確定后，執行規劃的地方政府就成為關鍵。由于地方政府難以應對新常態的挑戰，因而容易產生行政“不作為、慢作為、不會為、亂作為”等現象。水資源管理主要存在以下幾個問題：

1.地方政府難以實現新常態下的職能轉變。主要體現在以下兩個方面：組織文化和組織執行力。地方政府組織文化仍然處于轉型當中，綠色發展與創新發展的理念沒有完全貫穿到工作中。人對變革的“應對周期”有五個階段：拒絕、防御、取舍、適應與內在化。[5]灰色收入減少、績效考評制度不健全、問責制度不完善、反腐敗力度加大等因素使部分公務員對新常態下的水資源管理采取拒絕或防御的態度，還有一部分公務員處于取舍階段。他們雖然認識到了綠色發展是必然趨勢，但難以放棄原來的工作模式。在適應與內在化階段，雖然大部分公務員能夠積極迎接挑戰，創造性地對待工作任務，但還有一部分公務員并沒有達到內在化要求。執行力是組織競爭力和組織質量的主要標志。頂層設計在新常態下推出了大量的制度組合，但部分地方政府沒有很好地執行這些制度，職能轉變滯緩，甚至還出現了行政不作為乃至政府“空轉”的現象。

2.地方經濟發展模式轉型困難。只有形成綠色發展模式，地方政府才能實現水資源管理的根本目標。我國自2011年起經濟呈現下行態勢，這說明地方經濟發展模式仍處在轉型期。綠色發展模式主要有四層含義：首先是低碳環保無污染。雖然地方政府已經關停了大量污染企業，部分地方政府甚至取消了GDP考核，但是，對舊發展方式的放棄并不代表新發展方式的形成。許多地方政府仍然難以形成低污染、低消耗的經濟增長方式。其次是可循環發展。水缺乏和水污染可能導致整個地區的發展危機。農業、工業、服務業之間的水資源管理缺乏統籌協調，容易導致水資源浪費、水資源成本增加、水資源效益減少的后果。例如：“中國的城市供水漏損水量，每年高達60億立方米。這些水可以把北京市區變成一個深達4米的游泳池”。[6]再次是可持續發展。水資源的保護不能僅靠國家財政撥款，或者僅僅停留在保護層面。這樣，既可能拖垮當地財政，也會影響居民維護水資源質量的意愿與行動。最后是管理技術現代化。地方政府仍然大量采用單一的、傳統的人工監管水資源方式，這不僅會消耗人財物等資源，而且對水資源變化不敏感，效果不明顯。水污染在何時發生，具體包含哪些有害物質，都需要高精尖的科學技術進行分析研究。

3.水資源監管體制碎片化。“十三五”規劃提出，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。垂直管理在一定程度上改變了環保部門的弱勢地位，減少了地方政府對基層環保工作的干預，但水資源管理具有明顯的地域特征，地方政府仍然是水資源管理的主要責任主體。水資源監管體制碎片化體現在三個方面：首先，水污染防治與地方經濟發展模式緊密聯系在一起，如果不能形成綠色發展模式，就難以從根本上減少水污染物質排放，難以實現水資源效益最大化。其次，環保部門與地方政府在“事前——事中——事后”全過程監管中缺乏資源整合。任何影響水資源的行為都可能產生負外部性。環保部門與地方政府的雙重監管雖然加大了對市場主體的約束力度，但也可能對企業“吃、拿、卡、要”，增加企業負擔。再次，環保部門與地方政府都可能存在“監管俘獲”的腐敗現象。也就是說，只要存在監管，就可能出現“監管俘獲”。雖然環保機構實行省級以下直屬管理，但日常監管工作仍然在本地開展，在長期與企業“打交道”的過程中可能被“監管俘獲”。“環保系統職務犯罪案件呈逐年上升態勢，環評審批、執法督查、固廢管理、環境監測等環節的腐敗案件易發多發。2015年初，中紀委通報了6個省的13起環保人員違紀違法案件”。[7]換言之，政府監管松懈可能導致重大污染事故，危及公眾的生命安全和生活質量。

4.水資源管理“政社合作”有待加強。政社合作欠缺主要體現在三方面：首先，沒有形成政社合作的體制機制。地方政府對企業和公眾更多地采取管制的態度，沒有形成合作伙伴關系。地方政府管理理念較為陳舊，與企業管理對接不暢。地方政府在水資源管理中缺乏應有的商業理念和契約精神，難以嚴格履行市場協議中的法律義務。其次，水資源管理政社合作項目（PPP模式）存在障礙。在西方國家的PPP模式中，政府主要扮演法規制定和市場監管的角色，企業以較低成本為公眾提供更好的服務。但我國的PPP模式還肩負著投融資的重任，即PPP模式將社會資本引入到水資源管理中，同時實現水務行業盈利和政府治理的雙重目標。“十二五”時期，我國水務產業正處于歷史性的發展黃金期。20家水務上市公司2014年實現營業收入414億元，比2010年增長98%。[8]水資源PPP項目通常需要三年以上的經營時間。出于對地方政府換屆、政策環境不穩定等風險的考慮，企業一般不愿意介入。水務企業在市場競爭中自負盈虧，經營不善的水務企業難以勝任水資源PPP項目。如果政府不能對水務企業的資質、長期業績、人事構成、財務狀況、專業能力等進行詳細評估，就難以甄別出優秀的水務企業。再次，水資源管理缺乏公眾參與。地方政府較少出臺公眾參與水資源管理的細則，如水污染信息公開或公眾參與水資源監管的具體途徑等。

5.水資源管理激勵機制不完善。地方政府的執行力和創造力決定了水資源管理的效果。在新常態下，頂層設計在懲罰制度方面不斷完善，但激勵制度建設略顯滯后。舊的激勵體系不斷消解，新的激勵體系尚未建立。地方政府對行政作為與行政創新采取謹慎態度，不愿發揮主觀能動性。激勵機制不完善主要體現在以下四個方面：首先，新常態下部分公務員的利益可能受到損害。例如：某些與其相關的污染企業被關停，或者在執法過程中灰色收入減少等。理想的“帕累托改進”在現實中很難做到，利益受損者可能對水資源管理改革采取消極態度。其次，水資源管理績效考評制度不健全。作為與不作為的差別不明顯，“劣幣驅逐良幣”的現象時有發生，勇于作為的公務員反而可能因為偶然失誤而受到懲罰。再次，水資源管理創新激勵機制不健全。新常態下需要大量的制度創新和政策執行創新，需要地方政府充分發揮創造性和主觀能動性。創新激勵機制不健全，就會導致地方政府在水資源管理中動力不足。最后，地方政府在新常態下不會作為。國家在地方層面較少形成可推廣的綠色發展模式，加之地方政府發展觀念陳舊、工作思路不明確等因素，地方政府在高壓制度約束下可能選擇“不做事、不出事”的行為邏輯。

三、新常態下水資源管理的對策

生態環境保護是全面建成小康社會的突出短板，[9]是地方政府“十三五”時期改革的重點。諾斯（2005）認為，中國需要在政治/經濟結構中構建激勵體系。[10]國家提出“供給側改革”的關鍵在于充分激發社會的活力。“供給側改革”主要包括地方政府激勵、企業激勵和公民激勵三部分。[11]只有完善水資源管理中的激勵機制，激發地方政府水資源管理的積極性和創造性，才能確保水資源管理質量的提高。具體包括以下幾個方面：

⒈轉變地方經濟發展方式。只有轉變經濟發展方式，地方政府才能釋放出更多的改革活力。地方經濟發展方式轉變主要有以下幾個途徑：首先，地方政府應樹立綠色發展理念，在經濟發展過程中節能減排，最大限度地實現資源的可循環利用，實現經濟的可持續發展。其次，確定重點綠色項目，把綠色環保產業作為經濟發展的突破口，讓綠色項目帶動本地經濟發展。地方政府在綠色項目中構建政社合作關系，把企業所擅長的綠色技術與本地實際結合起來，形成綠色產業鏈。例如：“2016年4月，聯合國環境規劃署在山東省啟動了中國東營市綠色經濟試點項目。環保部環境與經濟政策研究中心在地方層面實施與綠色產業、綠色核算、綠色投資、綠色金融等相關的綠色經濟政策研究和示范項目”。[12]再次，地方政府對經濟發展實行全過程監管，加強督促檢查，增強監管的時效性。事前監管能夠提高進入市場的企業的質量，預防可能出現的問題。事中監管能夠發現市場主體存在的問題并及時予以解決。事后監管能夠讓地方政府總結市場運作的經驗教訓，提高市場運作質量。最后，在水資源管理中培養開放、競爭和參與的思維方式。一方面，鼓勵公眾積極參與，借鑒國內外一切先進的管理理念與方式方法，充分地聚眾智、集眾力，結合本地實際，形成綠色發展模式；另一方面，將榮譽、利益與目標任務掛鉤，營造“比學趕幫超”的競爭氛圍，形成“誰先參與，誰先收益；多參與，多收益”的良好局面。

⒉變革地方政府組織文化。思想是行動的先導。地方政府組織文化決定著公務員的管理行為和方式。在同一個地方政府中，公務員之間無論有多大差別，都傾向于產生相似的行為結果。[13]在組織文化方面，地方政府行為激勵主要包括三個方面：首先，公務員對水資源管理的態度應該從拒絕、防御、取舍轉化為適應、內在化。地方政府組織文化建設的優劣決定了水資源管理政策執行的結果。只有將綠色發展內化于心，才能外化為綠色發展的行動。其次，正確看待水資源管理中的反腐敗形勢。個別公務員認為在水資源管理中反腐敗會束縛政策執行，便采取“不作為、不出錯”的消極應對策略。事實上，清廉高效的水資源監管能夠提高國家整體經濟實力。為此，公務員應該拒絕水資源管理中的“監管俘獲”，推進水資源管理中的廉政建設。再次，突出地方政府在水資源管理中的服務特征。強化公仆意識與服務意識，營造為公眾服務的組織環境，讓公務員在水資源管理和創新中體驗成就感與獲得感，實現個人與組織一起成長的目標。例如：在水資源管理PPP模式中，優質的地方政府服務將提高水務企業參與意愿以及PPP項目質量。

⒊提高地方政府領導力和決策力。根據執行力理論，領導參與組織變革的全過程，能夠實現高質量的政策執行。[14]管理的靈魂是決策，決策的關鍵在領導。地方政府黨政領導在本地區引導發展方向、做出重要決策、激勵公務員作為，是地方政府職能轉變的關鍵。提高領導力和決策力主要包括三個方面：首先，提高黨政領導科學決策和宏觀規劃的能力。在地方層面的政策規劃中，需要對水資源管理的全過程進行控制，防止局部利益凌駕整體利益，杜絕私人利益綁架公共利益，對各種政策選擇的結果予以充分研究。積極引入專家論證和公眾參與，增強政府決策的針對性與可操作性。其次，強化黨政領導的綠色發展理念。不僅要嚴格落實“離任審計”和“生態環境損害終身追責”制度，還要將綠色發展作為黨政領導決策的出發點和落腳點。黨政領導要堅定綠色發展信念，即只有做好資源節約和環境保護才能實現本地區的可持續發展。再次，增強黨政領導的創新意識。地方政府要形成符合本地實際的綠色發展模式，這既能夠在整體上改變地方政府形象，也能夠為頂層設計積累綠色發展的經驗。例如：上海市崇明島將生態優勢轉化為發展優勢。2014年，聯合國環境規劃署發布了《崇明生態島國際評估報告》，把崇明生態島作為典型案例，編入其綠色經濟教材，向全球42個島國推薦。[15]

⒋健全地方政府水資源管理培訓體系。首先是提高思想認識。公務員需要樹立水資源管理新常態的理念，把綠色行政、環境保護作為工作的出發點和落腳點。其次是提高管理能力。水資源保護與開發需要大量資金，為此，地方政府需要構建水資源項目投融資平臺，與社會資本建立伙伴關系。現代水資源管理需要數字化運作與高科技管理，例如：將水資源管理信息整理到電子數據庫并實時監控，在電腦監控室即可發現水資源變化。這樣，不僅能夠提高水資源管理的效率，還能夠降低水資源管理的成本。同時，在市場化成為水資源管理的重要政策工具后，地方政府必須加強對水務企業決策與運作的全過程監管。再次是構建學習型政府，形成公務員自我提升的文化氛圍。通過學習，使公務員在應對困境與壓力方面提高能力，總結水資源管理的經驗教訓，形成新型、可推廣、可復制的管理模式，以實現水資源管理的目標。

⒌健全地方政府水資源績效管理制度。全面建成小康社會的目標需要地方政府充分發揮創造力和實干精神，但有人擔心高壓反腐態勢容易導致部分公務員不敢放手創新做事。對此，應通過健全水資源績效管理制度，對敢于做事和善于擔當、不作為和亂作為進行區分，以提高公務員干事的積極性。首先，在水資源管理中建立科學合理的容錯機制。[16]鼓勵地方政府結合本地實際，創新探索綠色發展模式。在創新過程中如果遇到風險或者出現不可預知的錯誤，上級政府要在肯定創新熱情和行為的同時，容忍創新中因不可抗力出現的不利后果。地方政府要善于在水資源管理中積累經驗教訓，在探索中找到正確的發展路徑。其次，在水資源管理中建立糾錯機制。創新過程中出現錯誤是難免的，但必須及時予以糾正，保證正確的改革方向。這就需要建立水資源監管機制，及時發現可能存在的問題，在改正錯誤過程中積累經驗。再次，不能讓“容錯糾錯”變成“縱容錯誤”的保護傘。部分公務員可能在“亂作為”之后將責任推給容錯機制，對此，需要明晰績效考評制度，厘清創新失誤與工作失誤之間的邊界，在績效評估中最大限度地實現公平與正義。

6.健全地方政府水資源管理獎懲機制。地方政府“不作為、慢作為與亂作為”將難以完成“十三五”時期的改革任務。在新常態下，需要對官員的身份進行重新認知。“官員通常集職業身份和公民身份于一身。官員的公民身份表明了他理性經濟人的一面，而官員的職業身份則表明了他的社會性的一面。”[17]在水資源管理中，需要同時針對公務員的職業身份和公民身份構建獎懲機制。就職業身份而言，可以采取組織晉升、模范宣傳、發放獎金、公開表彰、公正提拔等從物質獎勵到精神肯定的激勵方式。就公民身份而言，公務員也有“柴米油鹽醬醋茶”的考慮。為防止公務員“徇私枉法、貪污受賄”，需要建立更全面的獎懲制度。首先，水資源人事管理要實現權、責、利的統一，確保人事相宜。水資源管理權、責、利不對等的狀況可能導致“公務員逆淘汰”現象。對此，需要選賢任能，任用“想干事、能干事、干成事、不出事”的實干型公務員，對那些因循守舊、不思進取的公務員要及時進行調整。完善“有權必有責，用權受監督”的水資源管理制度。其次，激勵公務員勇于干事。肯定并獎勵水資源管理創新，體現公務員作為與不作為的差別。再次，嚴厲懲罰公務員的環保腐敗行為。對責任不落實、監管不到位的失職瀆職行為以及“慵懶散浮軟”的不作為行為，依法依紀依規嚴肅問責。“2016年一季度全國范圍內實施按日連續處罰案件共145件，罰款數額達11597.2萬元；實施查封、扣押案件共665件；實施限產、停產案件共301件；移送行政拘留共313起；移送涉嫌環境污染犯罪案件共265件。2016年5月環保部通報十城市環境質量未得到有效改善，將適時進行督察督辦”。[18]

7.完善水資源管理跨地區、跨部門的整體治理機制。主要體現在三個方面：即流域層面整體治理、水資源監管力量整合、水資源信息整合。首先，跨域治理已成為水資源管理的必然趨勢。水資源的流域性、循環性、復雜性等特點決定了單個地方政府難以實現良好的治理成效。地方政府之間必須完善水污染物排放分配、生態流域補償分配、水污染協作治理等層面的整體治理機制。2016年國家出臺了《關于健全生態保護補償機制的意見》，強調要“進一步形成誰開發誰保護、誰受益誰補償的利益調節格局，明確保護區與受益區、流域上游與下游的權責體系”。[19]其次，整合地方政府與環保部門的監管力量。一方面，進一步增強環保部門的獨立性和專業性。將地方經濟發展方式轉變為綠色發展模式，地方政府創造良好的水資源管理環境，環保部門發揮監督與監管的作用。另一方面，防止地方政府與環保部門在水資源管理中的“監管俘獲”。地方政府與環保部門不僅要接受上級監督和公眾監督，地方政府與環保部門之間也要相互監督。再次，消除“信息孤島”現象，建立統一的水資源數據庫，實現水資源信息的開放與整合。水環境治理和水生態恢復的復雜性要求地方政府之間、政府部門之間、政府與企業之間實現水資源信息整合與共享，防止局部利益綁架整體利益，防止既得利益阻礙改革推進。統一的水資源數據庫能夠降低監管成本，提高監管成效。例如：江蘇省建立了“1831”生態環境監管系統，集合水、聲、輻射、汽車尾氣等數據形成環保專用網絡，連接13個省轄市環保局和110個區（縣）環保局，共127條線路。[20]

8.形成政府、市場、社會三方合力的水資源管理格局。水資源是社會發展的基本資源，水資源改善將使社會各方受益。政府提供水資源管理制度和規劃，引領水資源管理的改革方向；水務行業的企事業單位是水資源管理改革的主力軍。因此，高質量的水資源管理既需要政府各部門有效協同，更需要政府、企業與公眾的共同合作。首先，政府在與企業合作的同時扮演著合作者、監管者、服務者的角色。一方面，政府將水資源項目外包給企業，幫助企業解決在運作中遇到的困難，確保企業在水資源項目中盈利；企業在獲得水資源項目招投標之后，不能依賴政府獲取收益，而是要通過激烈的市場競爭提高企業管理水平，實現高質量的水資源管理目標。另一方面，企業必須支持政府監管工作，配合并提供必要的水資源管理信息，加大政府對水資源項目運作的調控監管力度。其次，公眾是水資源管理的直接利益相關者，對水價、水質和水環境擁有發言權。政府與企業要定期公布水資源管理信息，以方便公眾的監督。公眾可以對政府和企業提出合理的建議。再次，加強水資源管理模式創新。政府應鼓勵社會各界大膽試驗，及時總結推廣治水的成功經驗。例如：寧波河道治理采取了第三方治理和根據成效付費的管理制度，實現了河道清理、水污染防治、企業盈利多贏的局面。[21]

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（責任編輯：高 靜）