改革開放時期全國建鄉始末

白益華

1979年春到1985年2月，中國農村進行了一場具有重大意義的政治體制改革，將農村基層實行了20多年的人民公社政社合一體制，改革為鄉、民族鄉、鎮人民政府，從而使我國農村基層政權建設跨入一個新的發展階段。當時我在民政部民政司工作，有幸成為這場改革的親歷者。

農村政治體制改革呼之欲出

中國農村基層政權組織，1958年以前叫鄉、民族鄉、鎮人民政府。1958年，隨著人民公社化運動興起，全國很快建立了政社合一的人民公社體制。人民公社管理委員會既是農村基層政府組織，又是集體經濟組織。這種體制超越了農村生產力發展水平，既不利于黨的建設和政權建設，也不利于農村經濟發展，極大影響了廣大農民的生產積極性，也影響了群眾生活水平的提高。

黨的十一屆三中全會后，安徽鳳陽小崗村農民率先打破人民公社吃“大鍋飯”的經濟模式，第一個實行大包干的農業生產責任制。此后大包干責任制即在全國各地逐步展開。到1981年前后，全國農村已有80%以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任制，人民公社作為集體經濟組織的體制面臨巨大沖擊。

在這種情況下，四川廣漢縣在省委指導下，開始對人民公社政社合一體制進行改革探索，并于1980年4月率先建立了全國第一個鄉政府。

廣漢縣向陽公社是該縣比較好的一個公社。1981年10月中旬，民政部部長程子華帶領崔乃夫副部長和我，一同去廣漢縣調查向陽公社建立鄉政府的情況。向陽鄉黨委書記說：人民公社化前向陽鄉經濟發展較快。1949年糧食產量600多萬斤，1957年上升到800多萬斤，人均分配糧食495斤，現金68元。人民公社化二十多年，到1976年，人均分配糧食620斤，現金74元，何況1976年比1957年物價有較大增長，實際上人民公社大集體挫傷了農民的生產積極性，生產發展水平非常緩慢?，F在看來，當時說的人民公社的三大優越性恰恰是它的三大弊端，政社合一實際上就是瞎指揮的班子，“一大二公”是吃“大鍋飯”的攤子，三級所有是“一平二調”的架子，其根源概出于體制本身。要改變農村面貌，按人民公社這條路再走下去肯定不行。改革開放后，我們這里實行了農業生產責任制。四川省主要領導同志到歐洲去考察，感到國外做得比較好，回來后就指示廣漢縣搞改革試點。這樣，1979年10月，先決定把公社22名干部分成三攤，一攤抓行政，一攤抓工業，一攤抓農業，整個工作由黨委統起來，收到了顯著成效，尤其是工業生產翻了一番。到1980年，四川省委和地委主要領導同志認為改革應前進一步，于是在原來分工的基礎上對公社進行了大膽改革。這就是將公社黨委改為鄉黨委，公社管委會改為鄉政府和鄉農工商公司，生產大隊改為行政村，生產隊改為合作社。1981年4月，正式摘掉了人民公社的牌子，換成了鄉政府的牌子。那時對這項改革定了一個原則，只做不說，對外不廣播，不登報，不宣傳，不參觀。在向陽鄉改革試點取得經驗以后，廣漢縣即把它推向全縣，并在縣一級進行了配套改革。這樣，全國第一個由鄉政府取代人民公社的改革就在四川廣漢縣誕生了。

廣漢縣改社為鄉的試點取得了成功。1980年與改革前的1978年比較，向陽鄉糧食產量增長5.8%，油菜籽產量增長51%；工業產值增長一倍多，利潤增長三倍多；人均口糧增加34斤，收入增加90元。

彭真指示認真調研，1982年憲法修訂草案

對農村基層政權做出新規

四川廣漢縣改革試點的情況被一些地方知道后，一些省、縣領導同志針對當地實際，也大膽進行探索，在多地建起鄉鎮政府。在1980年、1981年進行公社改鄉試點的有吉林農安、懷德兩個公社，寧夏固原縣，山東菏澤縣王浩屯公社，安徽鳳陽縣，以及北京昌平縣沙河、順義縣城關、房山縣琉璃河、豐臺區黃土崗和門頭溝區妙峰山五個公社。探索實踐證明，人民公社體制改革適應農村實行農業生產責任制后的新形勢，合乎民意。

對人民公社的體制改革和農村基層政權建設，中央領導同志非常重視。全國人大常委會副委員長、憲法修改委員會副主任委員彭真當時正在研究修改憲法，他也負責中央政法口的工作，1981年7月，他向程子華指示民政部立即組織工作組，調研一些地方進行的人民公社體制改革情況，廣泛聽取地方領導同志和基層干部群眾對基層政權和村級組織如何設置的意見，并及時向他匯報。他還提出，人民公社政社要分開，要加強基層政權，基層政權建設要搞好。農村基層政權設置應當遵循的主要原則是，便于基層政權密切聯系人民群眾，便于人民群眾到基層政權辦事，便于人民群眾對干部的監督，便于基層政權為人民服務。根據彭真的指示，8月初，民政部派出兩個工作組對農村基層政權組織的設置問題進行認真調研，一組由副部長李金德帶隊到遼寧大連調查，一組由崔乃夫帶隊到河北張家口地區調查。

李金德在大連金縣調查了基層政權組織的沿革情況，并聽取了當地黨委、政府領導同志對基層政權組織設置的意見。他在給程子華和彭真的匯報中指出：關于農村基層政權如何設立的問題，大連市有兩種意見。一種意見是以現有人民公社為基礎，政社分開，建立鄉人民政府，主管基層政府工作。關于經濟問題，可另設適當組織管理。把大隊改為行政村，鄉政府領導行政村。第二種意見是把現有二三個大隊合并為一個鄉，設鄉人民政府，大致管理1200多戶，5500多人。這樣，大連的一個公社要分為幾個鄉。為加強對鄉政府工作的領導，可設立區公所，作為縣政府派出機關，指導鄉政府的工作。大連市多數同志認為，農村基層政府組織設置是一件牽動全局的大事，不宜做大的變動。變動太大，涉及全國幾萬個人民公社裁并分合，弄不好會給基層帶來損失，甚至影響安定團結的大局。李金德的意見是：將人民公社改為鄉，作為農村基層政權組織。鄉政府的管理范圍不宜過大，一般不超過三四千戶，一萬二千人，交通方便的地方，管轄人口可適當多一些。鄉政府下設行政村，管轄范圍以生產大隊為基礎加以調整，行政村設村民委員會，管理全村公共事務?？h人民政府可根據需要，設立若干區公所，作為縣政府派出機關。對社隊企業要采取妥善辦法加以解決，不能影響安定團結，不能影響其發展。大連市的領導同志同意將人民公社改為鄉政府，以人民公社管轄范圍建鄉。

崔乃夫在河北張家口涿鹿縣進行調查。當地干部群眾對基層政權的設置有三種意見：一種是把鄉設得大一些，基本恢復到1953年的狀態。即全縣設立七八個區，七十幾個鄉。一個鄉一千多戶，三四千人，由現在的七八個大隊組成；一種是鄉設得小一些，二至四個大隊成立一個鄉政府，平均一個鄉五六百戶，人口稠密或稀疏的地區可以多于或少于五百戶。全縣可設立130個鄉政府，相應設立十幾個區公所；第三種意見是以行政村為單位建立基層政權，叫村或鄉政府。一個生產大隊就是一個村政府（個別的也可以合并），全縣約設立400個鄉（村）政府，相應設立二十幾個區公所。經過分析討論，比較利弊，包括縣委、地委同志均傾向于第三種意見。

兩個工作組回京后，都向程子華、彭真做了匯報。

1981年10月，彭真又找程子華，指示民政部再次深入基層，不僅對農村基層政權組織，還要對城市基層政權組織如何設立進行調研，并聽取基層意見。于是，民政部又派出幾路工作組。

10月10日至13日，程子華帶領工作組到四川廣漢縣調研。他在廣漢縣調研之后說，彭真同志很重視基層政權建設，人民公社政社分開，中央已經定了，鄉政府怎么建設，公社大、中、小不等，經過這么多年建設，社隊企業又那么多，經濟如何處理，通信聯系、生產資料怎么辦，都是很復雜的問題。既然要搞改革，那就要穩妥，不然就要出亂子，出了亂子損失就大了，現在干部群眾都認為不敢再折騰了。看了廣漢縣的經驗，我看公社變成鄉，政權不會亂，經濟不會亂。此次調研回京以后，他給彭真寫了一份匯報，主要內容如下：

彭真同志：

從十月十日到十月十三日，我到四川走了一趟，重點是了解廣漢縣的基層政權體制改革情況，聽取了縣、鄉、村三級干部的匯報，并跟他們交換了意見。總的印象是，他們的改革是成功的，可行的。

廣漢縣基層政權體制改革的重點是改變政社合一的體制，撤銷人民公社，建立鄉人民政府。實行政企分管，鄉人民政府主要管理政權方面的工作，專業公司管理集體企業。四川過去是以鄉為基礎建立的公社，現在由公社改為鄉，沒有合分的問題。如這次我重點了解的向陽鄉，有一萬二千七百四十五人，一萬零七百畝地，管轄的面積長寬都是六公里；小漢鄉，有一萬九千三百四十四人，一萬九千四百六十畝地，長和寬各約八公里。從人數方面看，雖然不少，但面積都不大，為群眾辦事還是方

便的。

在鄉以下設立行政村（即原來的大隊），村以下設合作社（即原來的生產隊）。

在經濟方面，他們的做法是成立農、工、商三個專業公司。農業公司主管培訓技術骨干，推廣新技術、良種，植保和財會人員的輔導。由于它是服務性質的，推廣技術需要的經費，擬與合作社協商解決（省內其它縣采取由技術推廣站同生產隊訂立合同獲得一些費用）。工業公司主管全鄉的工業生產。成立以前按廠清產核資，按照各合作社（即原來的生產隊）過去出人和投資的多少入股，以后按股分紅。工人改為工資制，不再參加社員分配。商業公司主管全鄉的供銷工作。由供銷社和公社供銷經理部組成，完成國家稅收任務以后，將一部分利潤返還各生產合作社。三個公司經理和企業的領導實行聘任制，職工除原供銷社的以外，實行招考錄用制。

廣漢縣的改革是成功的，不但沒有影響經濟發展，而且調動了群眾的積極性，促進了經濟更快發展。

10月11日至16日，李金德帶領工作組到吉林農安、懷德調研。他分別調查了兩縣的哈拉海公社和二十家子公社改鄉情況后認為，以原公社為規模改鄉是可行的。

10月20日，崔乃夫帶著我和他的秘書一起乘火車去銀川，調查固原體制改革情況，并到銀川聽取寧夏回族自治區領導同志的意見。他的意見是贊成固原的改革，撤銷人民公社建立鄉政府。此后不久，他又帶領工作組到四川成都去調研，還順便于11月7日到廣漢縣調研了該縣將城郊公社劃為三個鄉的情況。崔乃夫認為，把大的公社劃小，要注意三個問題：一要充分醞釀，多做思想工作；二要正確公平地處理企業、地界和財產；三要解決好分鄉劃界中出現的問題和矛盾。

以上調查都及時向彭真做了匯報，使他了解了全國政社分開、建立鄉政府試點的經驗和問題，為修訂憲法關于農村基層政權組織的設置問題提供了材料和依據。

就在全國部分地方進行人民公社體制改革、建立鄉政府試點的關鍵時刻，1982年4月22日，五屆全國人大常委會第二十三次會議在北京召開。會議審議通過《中華人民共和國憲法》修訂草案，并向全國公布征求意見。草案對農村基層政權組織做了新規定，即“縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮”，“鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”。同時規定：“農村人民公社、農業生產合作社和其他各種形式的合作社經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”。這就是說，今后農村基層政權組織將是鄉人民代表大會和鄉人民政府，1978年憲法規定的農村人民公社將不再是農村基層政權組織。這一規定，是對農村基層政權體制的重大改革，是對正在進行人民公社體制改革、建立鄉政權的地方改革工作的充分肯定。

對此，彭真在憲法修訂草案的說明中特別指出要加強基層政權。他說：“基層政權是人民民主專政政權的基礎組織，是國家各項工作的一個重要落腳點?；鶎诱嗾嬲莆赵谌嗣袷掷铮扇嗣裰苯舆x舉、監督和罷免，同時接受上級政權的領導或者監督。這樣，社會主義高度民主就有了堅實的基礎?！?/p>

憲法修訂草案的公布和彭真的說明，給已經進行建鄉試點地方的干部群眾以巨大鼓舞，也給還沒有進行改革試點的地方指明了方向，使進行試點的地方迅速增加，在更大范圍內有領導、有計劃、有秩序地展開。據不完全統計，草案公布后，全國進行建鄉試點的省級單位在北京、河北、吉林、山東、江蘇、安徽、福建、四川、甘肅九個省市的基礎上又增加了山西、遼寧、貴州、新疆四省區；進行建鄉試點的，由原來的51個縣、市轄區的213個公社增加到58個縣、市轄區的230個公社。原來試點的北京等九個省市也在本行政區域內擴大了試點范圍。截至新憲法正式頒布的1982年12月底，在全國進行試點的13個省、自治區、直轄市中，已有20個縣、市轄區的182個公社完成了試點，38個縣、市轄區的48個公社仍在進行試點，全國建鄉試點較早的四川廣漢、邛崍、新都三縣，安徽鳳陽縣，甘肅的古浪縣五縣已在全縣范圍內完成了人民公社政社分開工作，在全縣建立了鄉政府。全國其余省、自治區、直轄市正在醞釀建鄉試點。

1982年7月，中央召開全國政法工作會議。會議確定，加強基層政權建設是民政部門的重要任務。當前主要是要強化農村社隊基層政權的作用，并有計劃地進行建鄉和建立村民委員會試點。會后，作為負責全國政社分開、建鄉工作的民政部加大了對此工作的指導力度。

8月，鑒于政社分開、建鄉試點不斷擴大，也出現了一些問題，民政部黨組決定召開全國建鄉試點工作情況座談會。8月12日，民政部向北京、四川、吉林、河北、安徽、江蘇、山東、福建、甘肅九個省市民政廳發出會議通知，要求迅速派人到已經試點的社隊，對建鄉規模，是以社建鄉好，還是小鄉好；鄉政權的主要任務是哪些；鄉政權組織機構設置和人員編制；鄉政權以下基層組織的設置以哪種形式為好；村民委員會如何建立，其性質、任務是什么，與鄉政權是什么關系，如何進行工作等問題進行分析研究，提出意見。同時對建鄉以來的主要成果和問題認真總結，為開好這次會議做好準備。9月2日，會議如期在北京召開。與會的九省市民政廳、局和建鄉試點單位領導同志各自匯報了建鄉試點情況和對農村基層政權建設的意見、建議，并就有關問題進行了認真研究分析。會后，10月15日，以民政部黨組名義，向彭真和陳丕顯寫了報告。報告匯報了三個大問題：一是全國建鄉試點情況；二是對建鄉中若干問題的討論；三是對今后建鄉工作中的幾點建議。會議對鄉的規模、鄉政權的任務、鄉的機構設置和人員編制、村級組織的性質和名稱、鄉政府的經費五個問題進行了認真分析和討論，廣泛聽取了意見、建議，并對全國建鄉工作提出三條建議：

（一）政社分開、建鄉工作宜早不宜遲。當前，有些省、市、自治區黨委對試點工作已做出統一安排和部署。參加會議的同志希望憲法正式公布后，中央對這項工作盡快做出具體指示。

（二）公社體制改革，涉及農村政治、經濟、社會生活各個方面，也涉及對舊觀念和習慣的改變。希望各省、市、自治區加強領導，認真總結試點經驗，制訂切實可行的規劃，有步驟、有秩序地進行。村民委員會的建立可以按照全國政法會議紀要精神先行試點，也可以和建鄉試點結合進行。

（三）加強思想政治工作。建鄉試點是件很復雜很細致的工作。要以黨的十二大報告中關于建設高度民主，發展基層社會生活的群眾自治的精神為指導，加強宣傳教育，使干部群眾從理論和實踐上深刻理解政社分開的必要性、迫切性和建鄉試點的重要意義。

民政部全國建鄉試點工作情況匯報會后，全國建鄉試點進一步廣泛深入地開展起來。

憲法正式頒布，明確農村基層政權組織

是鄉政府，建鄉試點全面展開

1982年11月26日，五屆全國人大第五次會議在北京召開。會議的主要議題就是討論審議《中華人民共和國憲法》修改草案。憲法修改委員會副主任委員彭真做了關于《中華人民共和國憲法》修改草案的報告。其中，他講道：“憲法修改草案規定：‘中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”。根據這一原則和新中國30多年政權建設的經驗，草案對國家機構做了許多重要的新規定。

……

（五）在中央的統一領導下，加強地方政權的建設。……地方各級人民政府分別實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。這些規定同樣適用于民族自治地方。

（六）改變農村人民公社的政社合一的體制，設立鄉政權。人民公社將只是農村集體經濟的一種組織形式。這種改變將有利于加強農村基層政權建設，也有利于集體經濟的發展。至于政社分開的具體實施，這是一件細致的工作，各地要從實際出發，因地制宜，有領導、有計劃、有步驟地進行，不要草率行事。

會議表決通過了《中華人民共和國憲法》。其中規定：“縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮”?！班l、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”。同時規定：“農村人民公社、農業生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”。這就說明，今后農村的基層政權組織是鄉人民代表大會和鄉人民政府，人民公社只是農村集體經濟的一種組織形式。新憲法的這一規定，是對農村基層政權體制的重大改變。

新憲法的公布實施，是對全國進行政社分開、建立鄉政府試點工作的最大肯定和強有力支持，是對正在進行建鄉試點和即將試點的地方干部群眾的巨大鼓舞。

1983年1月2日，中共中央發出《當前農村經濟政策的若干問題》的通知，規定：“人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產責任制，特別是聯產承包制；實行政社分設。政社合一的體制要有準備、有步驟地改為政社分設，準備好一批改一批。在政社尚未分開以前，社隊要認真擔負起應負的行政職能，保證政權工作的正常運行，在政社分設后，基層政權組織，依照憲法建立。”有了憲法和中央文件的明確規定，全國政社分開、建立鄉政府的試點工作進入全面鋪開階段。

據民政部1983年6月底的統計，從1月開始，全國除西藏外，其余各省、自治區、直轄市都開展了建鄉試點。截至6月底，全國試點的縣、市轄區共800個，試點的人民公社共5767個，全國已建立鄉政府6402個，其中北京、天津、河北、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、河南、四川、云南、陜西、甘肅、寧夏13個省、自治區、直轄市的許多縣已全部完成政社分開、建立鄉政府的任務。

到9月，試點工作進一步加快。開展試點的縣、市、市轄區已上升到967個，試點的人民公社已上升到10693個，全國已建立鄉政府數上升到13426個，除大多數省、自治區、直轄市的許多縣完成建鄉任務外，天津市在全國第一個完成了政社分開、建立鄉政府的工作。

從以上數字可以看出，在1983年10月12日中央《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》發出前，全國除西藏外，各省、自治區、直轄市都進行了試點。其中，北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏23個省、自治區、直轄市基本都是以原人民公社的管轄規模進行建鄉試點，福建、山東、廣東、貴州、云南、新疆六個省、自治區基本都是以幾個生產大隊為規模進行建鄉試點，山東、陜西、甘肅三省也有少數縣進行了建小鄉的

試點。

各地區試點工作中，一方面從本地實際出發，認真制定方案，借鑒其他地方的成功經驗，積極做好工作，同時，還認真研究和探索建鄉中出現和應當解決的一些問題。

（一）關于鄉的規模。這是建鄉試點中各地反映和研討的最主要、最集中、爭論最大的一個問題。大致有兩種意見。第一種意見，主張一社一鄉，即以原人民公社管轄范圍建鄉。其理由：一是有利于安定團結。每一項體制變動，基層干部群眾的思想情緒需要幾年時間才能安定下來。廣大農民渴望一個長期穩定的生產和生活秩序。二是有利于發展小城鎮。打破現行區劃建鄉，勢必影響小城鎮建設，也會影響社會穩定。三是有利于鞏固和發展集體經濟。一般社辦企業都有上百萬元或者更多固定資產，同農民利益密切相關，重新劃鄉會影響社辦企業發展，處理不好會拆散集體經濟。第二種意見，主張實行小鄉制，以公社下轄的管理區、幾個生產大隊合并或者一個生產大隊建小鄉。這樣，農村基層政府就在群眾身邊。一是便于領導；二是方便群眾；三是便于群眾對鄉政府和干部的監督；四是便于實行民主選舉；五是人情地理熟悉，對發展生產和搞好社會治安有利。這個問題爭論較大，因此試點中出現了既有以原公社為規模的建鄉模式，也有將公社管轄區為規模和幾個大隊合并建鄉以及以生產大隊為規模建鄉的模式。

（二）關于鄉經濟組織的名稱及與鄉政府的關系。試點中有三種名稱，一種叫鄉農工商聯合公司，或單設為鄉農業公司、工業公司和商業公司，多數地方叫農工商聯合公司；二是叫鄉經濟聯合社；三是保留人民公社的名稱。經濟組織和鄉政府的關系，多數是領導與被領導關系，并明確了鄉政府領導經濟工作的職責；也有平行關系，即鄉黨委、鄉政府、鄉農工商總公司，三駕馬車，與鄉政府并行。

在鄉經濟組織名稱問題上，反映比較集中的是是否保留人民公社作為經濟組織的名稱。對此也有兩種意見：一種意見是取消人民公社名稱，因為它已名不副實；另一種意見是保留人民公社名稱，主要理由是憲法的修改案已經寫上，廣大干部群眾比較習慣，國際上又有影響，以免引起干部群眾在概念上的混亂，且這樣有利于發展商品經濟和專業化生產。

對鄉政府與經濟組織的關系，多數地方不贊成平行關系，主張在鄉政府領導下開展工作，但鄉政府不能包辦或干涉經濟組織的具體生產和經營事務。

（三）關于人員編制、機構設置和經費。一般以社建鄉的地方這個問題不大，主要是一些以幾個生產大隊或者以原生產大隊為規模建小鄉試點的地方反應較大，出現問題較多。主要是區“實”鄉“虛”，干部缺額，經費增加等問題。

（四）個別地方建鄉試點機構較大，人員偏多，加重了農民負擔。這種情況主要發生在個別試點，特別是沒有進行認真細致的調研、匆忙以生產大隊試點建鄉出現的問題。

《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》

的起草和出臺

1983年10月12日，是農村基層政權改革值得銘記的日子。這天，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》（即中發〔1983〕35號文件）。它明確了這項改革一系列大的問題，是一個綱領性文件。這個文件的發出，標志著人民公社政社分開、建立鄉政府試點工作全部結束，全國政社分開、建立鄉政府的改革進入全面開展階段。

中發〔1983〕35號文件的最早起草時間是在1982年全國進行政社分開、建立鄉政府的試點之中，代擬的第一稿是由中共中央書記處農村政策研究室于是年12月7日起草的，之后交由民政部起草。當時我在民政部民政司一處任副處長，具體負責這一文件的起草和綜合工作。這個文件雖然不長，但從起草到反復討論、研究、修改，直到1983年10月正式發出，前后經過了近一年時間，起草的代擬稿共20多稿。

1983年4月11日，彭真就代擬稿第十稿有關問題把中央農村政策研究室主任杜潤生、民政部部長崔乃夫找到他辦公室談話，又于次日給陳丕顯寫了一封信，并對第十稿有關問題做了批注，特別是他提出大區小鄉制（即建小鄉）的意見后，代擬稿又進行了修改。

彭真在與崔乃夫和杜潤生談話中說：

農村基層政權是一件大事，政社分開這個原則三中全會以后就定了，以后我想搞點調查研究，民政部、人大法工委在這方面都做了調查研究，現在憲法已經公布，建立鄉政府的原則已經定了，目前的問題是如何具體化的問題。我們黨的基層是支部，我們軍隊的基層是連隊，經濟組織的基礎是工廠，大工廠像鞍鋼的基礎可能是車間分廠、是車間。一個經濟組織的基礎搞不好，我們整個經濟組織都搞不好。我們農村經濟組織的基礎是集體企業，過去我們犯錯誤就在這一點上，我們搞了公社，搞了“一大二公”，我們犯了相當程度的主觀主義。以后毛主席改為“三級所有、隊為基礎”，實際是農村集體組織的基礎，因為到現在為止，農民基本是手工業者，還是靠牛、馬、小型農機生產，幾十戶，生產隊四五百人，200多個勞動力，這個企業應該說不小，那時包括我，頭腦都有些發熱。當時我們如按隊搞集體經濟，我們走的彎路就少一些，按隊搞合作社就好。大了就容易官僚，又容易脫離群眾，就容易產生損公肥私等現象。為什么群眾那么反對集體，就是因為我們走向了反對面，群眾的覺悟當時沒有那么高，我們就勉強搞成公社，有相當時間搞大社，一體化，這就犯了錯誤。在戰爭年代，我們當時對農村，主席很強調社會發展的不平衡性?！髞砭秃鲆暳瞬黄胶庑?，搞一刀切，一般化，今后要注意社會的不平衡性，今后不管干什么，都要注意這個問題。

鄉政權是農村的基礎。鄉政權規模多大，又是一個很重要的問題，或者說規模是個帶有根本性的問題，搞大了必然會產生衙門化的作風。所以，規模就是一個很大的問題。代擬稿要把大、中、小鄉各自的優缺點寫上，強調從實際出發，從社會條件、經濟條件和地理條件出發，公社搞大是主觀主義，我們不能再犯那個錯誤。

村民委員會是群眾性自治組織，我們的基本路線是群眾路線，是從群眾中來，再到群眾中去，這幾年的問題是從群眾中來的少，集中的多。群眾路線是防止我們產生官僚主義的很重要的方法。代擬稿要專門寫一段。不能把村民委員會當成基層政權的手腳，什么事情不能都向村民委員會布置，要保證群眾性自治組織的性質，按憲法的規定來實施。

一個意見的統一很不容易。憲法中央討論了八次，最多的一次討論了六七天?，F在憲法統一到這一點不容易。這個稿子要按憲法寫。完成政社分開、建立鄉政府的時間，這個問題要從實際情況出發，能把工作做好為標準。目前的問題是黨沒有整，在這種情況下，鄉政權很難選好。（根據崔乃夫傳達時的記錄稿）

彭真講完后，與崔乃夫、杜潤生討論了兩個問題：一個是鄉的規模，一個是完成時間。

對鄉的規模，有三種意見，一是基本以公社為基礎，這是目前的主要意見。25個省、市、自治區持這個意見，這是大鄉，大致占70%，一般二萬人口以下；二是認為公社規模大，可以把幾個大隊合并建鄉，或者恢復到50年代的鄉；三是以生產大隊建鄉，全國70萬個。大鄉的思想基礎是，公社搞了20多年，圍繞公社搞建設、道路、學校、醫院、文化教育等，但這樣規模大，不便于行使群眾權利，主要是打不破“鐵飯碗”，群眾相信它，但不脫產干部不好用；小鄉便于為群眾監督，選上就干，選不上不脫產，可以打破“鐵飯碗”，但經濟組織如何辦，配套如何辦，干部的開支又怎么辦？最后討論的意見是傾向大區小鄉，大區多大，沒有定，小鄉基本是現在的大隊。這樣變動容易，體現鄉與群眾的關系，“鐵飯碗”基本可以打破。但這樣鄉干部怎么辦？能不能這樣，區是現在的公社，鄉是現在的大隊，鄉干部半脫產，選上當，選不上不當，給干部補貼。鄉干部補貼不會高，大致每年全國給鄉干部補貼三四個億。

討論到這里，彭真說，如果是這些錢，決心可以下。

關于完成時間，有三種意見。一是趙紫陽人大報告講的1984年上半年完成；二是1984年下半年完成；三是1985年完成。因為選舉三年一次，通過選舉摘掉公社牌子，不能選舉代表，那樣還是公社的牌子。

彭真說，要選舉，一個是公社換屆要依法辦事，一個是整黨后騰出手來搞，看來時間可能要延長一些。

第二天，4月12日，彭真又專門給陳丕顯和崔乃夫寫了一封信。信中指出：

鄉大了容易“衙門化”，干部勢必有些要脫產，成為“鐵飯碗”，能上不能下，容易脫離群眾，如果落選，問題很多。但是，公社已搞了二十四五年，要變的話，從物質條件到工作都有許多問題，因而不少地方不愿意變動，這是可以理解的。有同志下去調查時，群眾希望劃小，上面要求大，我看主要是反映了這個情況。同時，鄉政權的選舉必須依靠黨委抓緊領導才成，我們在進城以前，每次鄉政權的整頓和選舉，黨委都是當作一項中心工作來抓的。這一點很多同志親身經歷過。但是，現在地、縣兩級，領導班子還沒調整，基層黨組織絕大部分還沒整頓，同時各級黨委的工作很繁重，很難在現在集中一段時間和一部分精力來解決這個問題。從各方面考慮，目前解決這個問題的條件還不完全具備。另一方面，憲法已經公布，鄉政權有一個換屆的問題，如果還叫人民公社也不合適。我想恐怕需要考慮一個臨時過渡的措施，分兩步走。第一步，有些主張搞大區小鄉的省、地區、縣，現在就可以搞小鄉，條件是鄉干部不脫產、半脫產，給補貼。其他地方（現在可能是多數），除搞一些典型試驗取得經驗外，同時面上多數可以先將政企從組織上分開，鄉的規模一般可以暫時按社的規模不變，實際是臨時性即過渡性的，大就大一點。這樣，有些鄉政權的選舉，可能是走過場，換換牌子，但我們可以取得較充分的時間作研究和較充分的準備工作。第二步，在地、縣機構改革完成，農村經過整黨，條件成熟后，再因地制宜，從實際出發，有計劃有步驟地全面進行改革，建立適當規模的鄉。有些同志提出大區小鄉方針，即公社一般可以改設機構精干的區，作為縣級派出機關，其下一般在原大隊一級設鄉，新選的鄉干部不脫產、半脫產（給補貼）即不采取“鐵飯碗”，選上的給以補貼。落選了便回去生產，這個問題，我看可以考慮、研究，暫時可不作最后決定。

彭真在代擬稿上批注的意見，涉及代擬稿九個問題中的五個問題。

關于鄉政權的設置，批注：

鄉的規模是個重要問題。公社化時“一大二公”吃了虧。鄉大了容易“衙門化”，干部容易脫離群眾，不利實行民主。這個問題現在還存在。如何解決，各方面意見不一致。主張一社一鄉的理由寫了，對主張中鄉（幾個大隊一鄉）和小鄉（一大隊一鄉）的理由也要寫上。

關于鄉政府和鄉黨委的編制，批注：

如果采用大區小鄉制，現在的公社干部，凡是脫產在編的國家干部，可以留在區里，待遇不變。年齡太大不宜在基層工作的，可以退休，國家養起來。今后新當選的鄉干部，要改變制度，不能“鐵飯碗”，選上了除還可以種田或者承包專業外，國家給以部分補貼；如果落選，就回到生產中去。

關于政社分開后原生產隊、生產大隊和人民公社等經濟組織改革，批注：

農村的經濟組織應按憲法第六條、第八條和“關于憲法修改草案的報告”寫，勞動群眾集體所有制是農村的主要經濟形式。

關于設立村民委員會，批注：

村民委員會要按憲法的規定，堅持基層群眾性自治性，自己辦自己的事，不要成為政權的分支機構，要強調一下群眾路線，有事要和群眾商量，領導決定問題要注意多從群眾中來。

關于選舉鄉黨、政、企三個領導班子，批注最多最長，內容如下：

提議關于黨對鄉政權選舉的領導問題再增加些內容，初步設想，大意如下，請考慮。

一、不少人關心新憲法能否實行，能否兌現。這屆鄉政權的選舉是一次嚴峻的考驗和對問題有力的回答。務請各級黨委特別是縣級黨委抓緊把這次鄉政權選舉工作領導好。這是當前關系健全社會主義民主和社會主義法制的一件大事。

二、為保證把鄉選工作領導好，黨的領導必須先取得典型經驗（收集經驗或派人參加試點工作）。目前在進行鄉選試點時，不論在黨的基層組織已經整頓過或尚未整頓的地區，縣級黨委應派得力同志下去了解情況或者參加基層領導，吸取經驗，系統加以總結和推廣。這是我們在進行一項新的重大工作時的傳統的方法和習慣，應該堅持和發揚。

三、整個選舉工作，必須依照憲法和選舉法等有關法律，實事求是地從當地實際情況出發，即結合當地實際情況領導群眾進行。必須放手發動群眾，貫徹執行群眾路線，領導群眾依法辦事。如果選舉中黨組織所提候選人，有的群眾多數不贊成，或者落選了，應當尊重群眾的意見和選舉結果。這樣會提高憲法、法制和黨在群眾中的威信。反之會因小失大，會損害黨和社會主義法制在群眾中的威信。如果選舉的結果好，會提高群眾管理國家的能力和信心，選舉錯了，他們自己會取得經驗教訓。只要黨在領導選舉工作中不是采取放任不管的自流主義或形式主義的走過場，黨委領導同志應從全局從長遠利益看這個問題。

四、此外，在進行鄉選舉時，首先應對黨員、群眾特別有關的干部進行關于鄉選具體工作的常識教育，教育內容要簡明扼要，使群眾一聽就懂，并且能夠掌握。

搞好鄉政權的建立和選舉，要具備一定的條件，如經過整黨；學習和宣傳憲法、選舉法等有關法律，做好準備，克服派性，解決“文革”遺留問題；地方各級黨委特別是縣委的機構調整好，能夠集中精力研究解決鄉政權的問題。現在地、縣機構還未解決，干部人心不穩，真正搞好鄉政權的改革，條件還不完全具備。但又有一個八三年底要換屆的問題，需要研究一個臨時的過渡辦法。這里還有個換屆和保證鄉選要搞好所需的時間問題，還牽連到個整黨問題，請斟酌。

1983年4月26日，根據彭真的談話、信件和批注意見，我們對第十稿做了比較大的改動，改成了第11稿。這一稿最大的改動是，鄉的規模為小鄉，實行大區小鄉制。

這一稿形成后，由于對鄉的規模認識仍不一致，崔乃夫帶人去有關省市深入調研，6月，六屆全國人大也召開了一次會議，特別是中央書記處7月14日開會討論政社分開、建立鄉政府這一重大改革和民政部代中央起草的關于政社分開建立鄉政府的代擬稿后，這項改革的一系列問題得到明確，其中最重要的是明確了全國建鄉要以原人民公社的規模為基礎這一重要決定。有了中央的明確指示，代擬稿又先后起草和修改了四稿，即第14至17稿，到9月19日結束。

1983年7月14日，中央書記處開會討論代擬稿，杜潤生、崔乃夫、民政部副部長鄒恩同列席會議。討論前，先由鄒恩同匯報代擬稿起草過程，文件內容及第八次全國民政會議討論情況，并著重匯報了建鄉的規模問題，主要是大鄉、小鄉各自的好處，大、小鄉對比的情況。

書記處領導同志詳細詢問了現有公社規模等情況，然后發表了自己的意見。

胡耀邦：我到河南博野和北京順義去了一下，了解了政社分開、建鄉試點的情況。我看不要搞大區小鄉制，所謂制，本身就是一刀裁嘛！

趙紫陽：建鄉太小了不好，有的連個經濟中心都沒有，那不行！這事太急了不好，怎樣才能穩一些。……這個問題很復雜，一二年基層不能變化太大。我的看法，原則上講，太大不好，我看太小也不好。可以先解決鄉、社分家的問題，以后怎么辦再看看，不要籠統講什么小鄉制、大鄉制。

萬里：農村中一個比較大的問題，就是不要一刀裁。

杜潤生：政社分開沒有精力搞，要整黨，要選舉，拖幾年沒關系，干部脫產不脫產，鄉太大了不便于選舉。

趙紫陽：建政要逐步地來，這是一個長期的過程……規模問題沒把握，不要全國一下子都變動，總有個習慣問題，而且目前不是非劃小不可。

胡耀邦：這幾年只搞政社分開，將來如何進行政權建設，調查研究，成熟以后再搞。按這個精神起草一個通知，還需要明確哪幾個問題寫幾條。8月份書記處討論一次，9月份發出去。因為秋收以后，縣社班子調整結束。關于政權建設問題，農村政策研究室要研究這個

問題。

鄧力群：政社分開以后，關鍵是要搞哪幾件事，一定要寫明確。

胡耀邦：……不管怎么樣，經濟不能搞亂了。

經濟服務，兩個文明建設，鄉村建設，社會治安，社會風氣，鄉規民約等，要為群眾切實辦幾件好事。

村民委員會要發揮作用。

社會治安，……一定要強調。

（以上據鄒恩同會后傳達記錄）

7月19日，中央辦公廳秘書局向民政部、中央農村政策研究室下發了中央書記處會議決定事項通知。其主要內容如下：

會議討論了《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》。

會議認為，建立鄉政權是一件大事，特別是鄉的規模大小問題，由于各地情況不同，怎樣確定為好，涉及的問題較多，目前對情況的了解還不充分，也無成熟的經驗，立即進行這項工作把握不大，而且也不是那么著急。因此，今后兩三年內只進行農村人民公社政社分開的工作，鄉的規模調整問題，得經過認真調查研究，時機成熟后再行解決。

會議決定：對于政社分開過程中需要明確的一些問題，鄉政府成立后首先應擔負哪幾項工作，請民政部和中央書記處農村政策研究室起草一個文件，八月底以前提交中央書記處會議討論后，以中共中央、國務院名義下發。

這個通知，為民政部按照中央書記處會議的精神起草修改中發〔1983〕35號文件指明了

方向。

之后，我們又起草一稿，送中央農村政策研究室、財政部、勞動人事部征求意見，然后修改形成第18稿。并以民政部黨組名義，于9月5日上報中央審定。

中央非常重視，即于9月19日召開第87次書記處書記會議討論。會議由胡耀邦主持，杜潤生、崔乃夫、鄒恩同參加了會議。鄒恩同回部以后，簡要傳達了會議討論的情況。

胡耀邦等中央領導同志對第18稿發表了

意見。

胡耀邦：鄉政府經濟職能不要寫那么多，那么死，下邊不好辦。我們生怕下邊不會走，這樣執行下去以后不好改。

趙紫陽：可以寫簡單一些，要明確鄉的編制不能增加，政社要分開，其他問題再說吧。

胡耀邦：設鄉長、副鄉長等人員，不能那么細。

趙紫陽：設鄉長、副鄉長這點寫上可以，增加新的鄉干部，選上當，選不上不當，其他問題沒有多大把握。

村委會和生產大隊是什么關系？

崔乃夫：生產大隊改為村委會，分三攤，黨支部、村委會、村經濟組織，可以叫生產

大隊。

趙紫陽：村委會要否代行鄉政府的一部分職能，實際上生產大隊也有政企關系問題。

杜潤生：政社一分開，現在底下人員增多了，負擔增大了。政社分開，三攤子人，來來往往總是那么多人，群眾中還沒有那么多經濟人才，還是那么多人輪流坐莊。

上邊按憲法辦，大隊還是政社合一好，代行一些鄉政府的職能，鄉人民代表大會是一級政權，大隊、自然村政社合一。

趙紫陽：農村搞了幾十年，有些事不以人的意志為轉移，一般地說，自然村就是一個單元，居民點嘛！不論搞什么建制，不考慮自然村行不通！一個自然村就是行政村，要有

機構。……

杜潤生：生產隊不能取消，取了發生兩個問題，又出現合并財產權，發生平調，去掉了生產隊，商業部門不好抓，一家一戶沒法弄。

趙紫陽：不能有兩級，有了大隊，又有小隊，大隊這一級建立在自然村，把生產隊職能接過來。

崔乃夫：大隊幾十年，上面再變，下邊沒變，大隊作為行政單位基本沒變。

趙紫陽：搞個大框框，百花齊放，一下搞個固定模式不好辦。

陳丕顯：村自治，憲法定了。

習仲勛：政社分開，應是建立鄉政府，不能說過去沒有政權。

胡啟立：北京現在完成了，可把北京材料寫一下，報一下。

杜潤生：現在政社分開搞成三攤子，還要整頓，經濟組織搞了公司，要考慮群眾負擔。

趙紫陽：通知稿搞簡單一些，這些問題在這說不清。寫村委會和生產大隊一個機構，兩個牌子，可以一個機構掛兩個牌子。將來看大隊這一級還是一個最后的一級政權。鄉政權事事要抓它，實際上大隊經濟職能就是政府經濟職能。將來公社、大隊企業都對股東負責，歸個人辦，公社不能包辦，承包給個人，公社管管收稅而已。

胡耀邦：文件寫簡單一些。一、還是現有公社為范圍政社分開，大的分開，小的合（趙紫陽：不要合）；二、人還是以精干為原則，不增加編制，新上來干部可以社來社去，不允許增加編制，增加負擔；三、村和鄉的關系問題說一下；四、政社分開以后，黨管什么，政管什么，原則說一下，既要統一領導，但也不要強求統一（趙紫陽：著重講政權，不要講經濟）；五、按中央規定，今冬明春建立縣新班子，整頓好，明年整黨，仍按這個進度，1984年完成；文字有現在三分之二或二分之一就行了。

胡啟立：黨管什么，管政策、思想、干部、黨員管理教育。當前政府管什么，遼寧同志說，房屋計劃、資源開發，財政稅收，治安，調解糾紛等。

胡耀邦：不要抓什么寫一、二、三、四，著重抓什么，提醒一下就行了，再不討論了，由書記處看一下就可以發了。

陳丕顯：憲法確定政社分開，建立鄉政府，黨政企分開，分開多了一些東西。同意人不能增加，干部選上干，選不上不干。鄉下邊自然村。彭真同志說，以大隊建鄉，干部不脫產，我看想法是好的，目前達不到。大隊和村委會關系是怎樣，再來一個政社分開，沒有經驗。村民委員會還是一個組織好，不要搞兩塊牌子，一個黨支部，村委會，多一個腳。村委會作為自治組織，自治方面要加強，其他工作還要落實到大隊，大隊一級不能搞兩個組織。

建立鄉政權問題，這件事還有個過程，財源、開支，誰出錢？鄉財政建立必要，不然鄉政權就無積極性，財政問題要寫上，寫原則

一些。

趙紫陽：經濟方面寫簡單一些，不寫也

不行。

崔乃夫：大隊一級不要寫復雜了，同意寫原則一些。

鄒恩同根據他的記錄和回憶傳達了以上內容，還和我們研究了通知稿的修改問題。

10月4日，中央辦公廳秘書局將此次會議決定事項通知發給了民政部。主要內容如下：

會議討論了《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》。

會議認為，在農村實行政社分開恢復設立鄉政權的工作，目前正處于摸索階段，文件中不宜規定得太細、太死，主要應明確一下幾點原則：

1.鄉的規模一般應以現有公社為單位，個別規模過大、管理不便的公社，可以劃小。但公社的規模以少變動為好。

2.鄉的干部必須精干，不要增加編制。將來鄉干部要采取“哪來哪去”的辦法，選上的就任職，落選的就到生產中去。

3.鄉和大隊的關系，大隊實際上是鄉政權下面的一級組織，它代行鄉政權的部分職權。所以，村民委員會也可以和大隊同為一個機構。大隊的設立，一般以自然村為單位。

4.政社分開以后，鄉的黨、政機構的職責要明確，既要堅持黨的統一領導，又要充分發揮鄉政權的作用。

5.已經建立鄉政權的地方，要逐步建立一級財政。

6.實行政社分開設立鄉政權的工作，要從實際出發，因地制宜，不要強求一律。這項工作要不斷在實踐中總結經驗。

7.明年秋季以前，縣、社一級領導班子要力爭調整完畢，以便明年冬季轉入整黨；不能按期結束調整班子工作的縣、社，可以稍微延長一段時間。

會議決定：請民政部根據會議討論的意見，將文件加以修改，送中央書記處和國務院有關同志閱審后發出。

根據會議精神，我們反復討論、修改，最終形成第21稿，于9月29日報送中央書記處審定。

10月5日，收到中辦秘書局送來的清樣（即第22稿），征求民政部意見。民政部只在清樣上改了兩個字，即將第一個問題中“政社分開、建立鄉政府的工作要與鄉人民代表大會的換屆選舉結合進行”中的“換屆”二字去掉了。

10月12日，中共中央、國務院正式發出《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，終于使這個前后經歷近一年時間，經過反復起草，多次研究、討論、征求意見，前后共22稿的代擬稿以正式文件出臺，即中發

〔1983〕35號。文件下發后，各省、自治區、直轄市很快蓬勃地全面展開了政社分開、建立鄉政府的工作。中發〔1983〕35號文件指出：

隨著農村經濟體制的改革，現行農村政社合一的體制顯得很不適應。憲法已明確規定在農村建立鄉政府，政社必須相應分開。為了有領導、有步驟地搞好這一改革，現將有關問題通知如下：

一、當前的首要任務是把政社分開，建立鄉政府，同時按鄉建立鄉黨委，并根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織?！?/p>

政社分開、建立鄉政府的工作要與選舉鄉人民代表大會代表的工作結合進行，大體上在一九八四年底以前完成。

二、鄉的規模一般以原有公社的管轄范圍為基礎，如原有公社范圍過大的也可以適當

劃小。

在建鄉中，要重視集鎮的建設，對具有一定條件的集鎮，可以成立鎮政府，以促進農村經濟、文化事業的發展。

三、鄉的編制要力求精干，不得超過現在公社的人員編制，具體由各省、市、自治區統籌安排?！?/p>

四、鄉人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定行使職權，領導本鄉的經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教衛生、計劃生育等工作?！?/p>

五、政社分開以后，經濟體制的改革應繼續按照中共中央一九八三年一號文件的精神進行。……

六、隨著鄉政府的建立，應當建立鄉一級財政和相應的預決算制度，明確收入來源和開支范圍。有關具體事項由財政部規定。

七、村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業，協助鄉人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作。村民委員會主任、副主任和委員要由村民選舉產生?！?/p>

八、政社分開、建立鄉人民政府是一件大事，各級黨委必須加強領導，堅持群眾路線，做好宣傳工作和思想政治工作，先行試點，逐步展開，保證工作質量?！?/p>

全國建鄉從全面開展到全部完成

（一）建鄉工作的全面部署

中發〔1983〕35號文件下發后，各地按照中央要求做出部署，有領導、有計劃、有步驟地全面開展了建立鄉政府的工作。

各省、直轄市、自治區黨委、政府都很重視，建立健全了領導機構和辦事機構。建鄉領導小組由省政府領導負責，政府、人大、組織、宣傳、政策研究、民政、農業、財政、人事等部門領導參加，下設辦公室，負責和領導全省建鄉的具體工作。各省還抽調一些干部加強檢查指導，確保建鄉工作的質量。有些省、直轄市、自治區黨政主要領導同志，對貫徹中央通知提出了具體要求和意見，主要是做好思想政治工作，把工作做好做細，保證建鄉工作不出問題，并在1984年內完成。有些省、直轄市、自治區召開了建鄉工作會議，總結交流經驗；或以黨委和政府的名義發出了具體貫徹執行中共中央、國務院通知的文件。

根據各省的部署，全國除西藏和新疆需要在1985年上半年完成外，其他各地均強調按中央要求在1984年底前完成本行政區域內的建鄉工作。

民政部也在1984年初召開的全國民政廳、局長會議上安排部署全國的建鄉工作。民政部要求，各省、直轄市、自治區民政廳、局要在省委、省政府領導下，加強指導，切實做好建鄉的具體日常工作，及時向省委、政府反映建鄉工作中出現的情況和問題，當好省委、政府的參謀和助手，確保全面完成全國建鄉任務。具體負責建鄉工作的民政部和負責日常工作的民政司也加強了指導，深入各地調研，及時總結交流各地做法、經驗及工作進展，使建鄉工作在全國順利開展。

（二）建鄉工作的具體做法和步驟

各地建鄉大致分為以下幾個階段：一是宣傳發動，運用各種形式向廣大干部、群眾廣泛宣傳政社分開、建立鄉政府的重要意義，具體做法、步驟和需要注意的問題，使他們明確這項改革的重要性、必要性和迫切性。二是醞釀討論建鄉方案。召開各種會議，聽取各方意見，確定建鄉規模、機構設置、人員配備等問題，通過充分討論協商，確定具體方案。三是做好深入細致的思想政治工作和各項具體工作，保證具體方案的落實。四是召開鄉人民代表大會，選舉產生鄉人民政府領導班子。一些地方還召開黨員代表大會和社員代表大會，分別選舉產生鄉黨委和鄉經濟組織。五是檢查驗收，合格的予以確認，不合格的進行補課，使建鄉工作不致草率從事，流于形式。按照中發〔1983〕35號文件的規定，除一些試點單位外，全國絕大多數地方的建鄉工作都是與鄉人民代表大會的換屆選舉同步進行的。

（三）建鄉工作的進程

建鄉全面鋪開后，民政部民政司建立了建鄉建村工作季報制度，即每一季度都要統計一次工作情況，并及時向中央和中央有關部門

通報。

1.1983年底建鄉情況。截至1983年底，全國除西藏外，28個省、自治區、直轄市在1888個縣、市、市轄區的14636個公社開展了建鄉工作，共建立22897個鄉政府，其中536個縣、市、市轄區和天津市，已在全縣、市、市轄區范圍內完成建鄉工作。在已建立的鄉政府中，以人民公社管轄范圍建鄉的12353個，占54%；以管理區或幾個大隊合并建鄉的2220個，占9.7%；以生產大隊建鄉的8324個，占36.3%；已建民族鄉233個，占1.02%。在建鄉中新建鎮357個。建立村民委員會的工作，絕大多數地方是與建鄉同時進行的，據不完全統計，全國已建村民委員會171304個。

2.1984年第一季度建鄉情況。1984年可以說是全國建鄉年，這一年全國各地在當地黨委、政府領導下，全面進行了建鄉工作，進度較快。截至第一季度，開展建鄉工作的縣、市、市轄區已由1983年底的48%上升到71.61%，其中全部完成的縣級單位已由1983年底的22.1%上升到49.22%，北京、天津、吉林、廣東、甘肅五省市已全部完成，天津市并已完成建村工作；全國已完成人民公社政社分開的公社由1983年底的27.16%上升到41.68%。四川省出現了兩個公社合并建鄉的四個，云南省以公社設區，以生產大隊建鄉的已完成建鄉總數的82%，西藏尚未開展。

3.1984年第二季度建鄉情況。截至6月底，全國開展建鄉工作的縣、市、市轄區上升到89.38%，其中全部完成的縣級單位上升到77.74%，遼寧、江蘇、河南、湖北、湖南、云南、寧夏七個省、自治區全部完成。西藏從第二季度開始選擇一個縣進行建鄉試點并完成了一個公社政社分開、建鄉的工作。

4.1984年第三季度建鄉情況。到9月底，開展建鄉工作的縣、市、市轄區已上升到96.26%，其中完成的縣級單位上升到88.72%，又有河北、黑龍江、浙江、安徽、四川、貴州、青海七個省全面完成，西藏建鄉的縣上升到22個，開展建鄉工作的公社上升到18個，山東省建立的六個民族鄉中有兩個民族鎮。

5.1984年底建鄉情況。第四季度，全國除西藏外，全部完成建鄉任務。截至12月底，全國開展建鄉工作的人民公社53650個，建立鄉政府84347個，其中以原人民公社管轄范圍建鄉的44980個，占53.33%，以幾個大隊合并建鄉的11677個，占13.84%；以生產大隊建鄉的27690個，占32.83%；建立民族鄉2705個，占3.21%；恢復建鎮4683個。全國大部分省、自治區、直轄市基本都是以原人民公社的管轄范圍建鄉，以生產大隊建鄉和幾個大隊合并建鄉的主要是廣東，廣東建鄉前有人民公社1893個，其中以社建鄉的只有一個，其余都以幾個大隊合并建鄉或以生產大隊建鄉，共建立鄉政府19929個；除廣東外，其余以幾個生產大隊合并建鄉和以生產大隊建鄉數較多的有北京、山東、湖北、云南四省市，也有浙江、福建、江西、廣西、貴州、陜西、甘肅、新疆等省、自治區的少數縣建了小鄉。

6.1985年2月底建鄉任務全部完成。1985年，全國只有西藏繼續建鄉，到2月全部完成。據統計，西藏自治區原有2058個人民公社，政社分開以后，共建立鄉政府2048個，建立民族鄉七個，建立鎮政府九個。至此，全國農村人民公社政社分開、建立鄉政府的工作全部結束。

從1979年3月四川省廣漢縣向陽公社在全國第一個實行政社分開算起，到1985年2月全部完成建鄉，前后近六年時間，全國農村人民公社政社分開、建立鄉政府這項改革才正式宣告結束。從此，在中國農村實行了20多年的作為農村基層政權組織的人民公社終于退出歷史舞臺，由鄉、民族鄉、鎮人民政府取代。

據1985年2月底的統計，建鄉前全國有人民公社53641個，建鄉后全國共建立鄉人民政府82425個，民族鄉2768個，鎮政府7424個，農村基層政權組織共計92617個。全國鄉政府數量大幅度增加的主要原因是部分省以原生產大隊為規模建鄉。

（四）恢復建立民族鄉情況

民族鄉是中國農村基層政權的一個重要組成部分，是指少數民族聚居的地方建立的農村基層政權組織。新中國成立后，在少數民族聚居的地方先后建立了民族鄉這一組織。到1958年底，全國共建民族鄉1197個。但是，人民公社化以后取消了民族鄉，時間長達20余年。在全國改革人民公社管理體制、建立鄉政府過程中，少數民族聚居的地方恢復建立了民族鄉。

在建鄉試點工作中，凡有少數民族聚居的地方都強烈要求恢復民族鄉，有的省、自治區還進行了試點。除有關省、自治區、直轄市外，最為關心的是國家民族事務委員會。國家民委對此進行了大量調研，并拿出了建立民族鄉的具體意見：凡是少數民族聚居的人民公社，只要少數民族人口超過50%，都可以建立民族鄉。于是，國家民委有關司領導同志和工作人員，不時到民政部民政司與我們研究恢復建立民族鄉問題。

1983年5月，國家民委經過認真準備和研究，專門起草一個《關于建立民族鄉的若干規定》的意見送給民政部，希望以民政部和國家民委的名義向國務院報告，并以國務院名義發文件明確在全國恢復建立民族鄉的有關問題。我們研究了國家民委的意見并提出了意見。5月17日，國家民委政法司給民政部民政司回函：“建議由兩部委簽發上報”。5月27日，《關于建立民族鄉的若干問題的規定》（代擬稿）以兩部委的名義報送國務院。

但是，鑒于當時全國建鄉試點大致有三種情況：一是以原人民公社管轄范圍建鄉；二是將原人民公社改為區公所，在生產大隊或生產大隊合并建小鄉；三是以原人民公社下轄的管理區為規模建鄉，并且各地對此都在進行探索，有的領導同志也主張實行大區小鄉制。因而，關于建立民族鄉的若干問題的規定難以出臺。

1983年6月17日，國務院法制局約請民政部和國家民委有關領導和同志，商量研究代國務院起草的關于建立民族鄉的若干問題的規定稿。國家民委的同志介紹了情況并談了意見。他們說，全國雜散居的少數民族人口約2000萬，500萬左右的民族人口的地方可以建立民族鄉，他們主張在建鄉改革中恢復建立民族鄉，民族鄉少數民族人口的比例為50%左右。

我當時參加了這次會議。我的意見是，目前民政部正在代中央起草政社分開、建鄉工作的文件，中央對鄉的規模以及一系列問題都沒有明確。因此，建立民族鄉的問題可再等一下。同時表示，對恢復民族鄉的問題，我們是同意和支持的。

國務院法制局的同志同意恢復建立民族鄉。但他們認為，目前和新中國成立之初建立民族鄉時的規模相比，除少數民族的人口比例以外，其他和1955年的情況沒有多少區別。少數民族人口比例是否占50%還有待研究，建議等中央關于建鄉的正式文件出臺以后再考慮。

中發〔1983〕35號文件出臺后，為恢復民族鄉打下了堅實基礎。經過國家民委和民政部反復協商討論，1983年12月9日，國家民委對代國務院起草的《關于建立民族鄉的若干問題的規定》進行研究修改，并上報國務院。國務院于1983年12月29日發出了《國務院關于建立民族鄉問題的通知》，從而明確了全國建立民族鄉的一系列問題。

文件下發后，各省、自治區、直轄市有領導、有計劃、有步驟地進行了恢復民族鄉的工作，并于1985年2月全面完成，有的地方還新建了民族鄉。截至1985年2月，全國共恢復建立1774個民族鄉，比人民公社化前1193個民族鄉增加了581個民族鄉。

（五）恢復建立鎮政府情況

鎮是中國農村政治、經濟、文化相對比較發達的地區，也是基層政權組織之一，特別是全國大多數地區的縣政府駐地都設在鎮。新中國成立初期，有小城鎮5400多個，因為沒有統一的設鎮標準，所以那時鎮建制比較雜亂，縣、區、鄉級都有，有些鎮規模也比較小。之后，全國對鎮建制做了調整，到1953年初，基本完成了調整理順工作，規定凡縣下之市一律改稱為鎮，與鄉平級，同為縣轄基層行政建制。1955年3月，國務院發布《關于設置市、鎮建制的決定》，統一了建鎮標準，到1958年全國共有鎮3621個。人民公社化開始后，不少建制鎮或改為人民公社，或被撤銷，或劃歸公社領導。1963年12月，中共中央、國務院發出《關于調整建制鎮、縮小城市郊區的指示》，對建鎮標準做了變更。建制鎮歷經數次調整后數目銳減，1966年，全國只剩下2000多個鎮，至1982年底，共有鎮2687個。

黨的十一屆三中全會后，農村形勢發生很大變化，特別是實行改革開放、對內搞活的政策后，大批農民自理口糧到集鎮落戶、務工、經商、辦服務業，使集鎮的人口結構發生新的變化。為適應農村商品經濟發展，溝通城鄉物資交流，推動城鄉經濟發展，就地消化農村剩余勞動力，改變“八億農民搞飯吃”的局面，改變城鄉布局，縮小城鄉差別，各地都在研究探討小城鎮建設問題。在建鄉過程中，各地也都提出明確新的建鎮標準問題，紛紛要求將經濟、文化發展較好的公社所在地改為鎮。為此，1984年全面展開建鄉過程中，民政部民政司派出工作組對全國建鎮工作進行調研，并于8月在北京召集了13個省、自治區、直轄市的有關同志對小城鎮的政權建設問題進行座談，對設置建制鎮的標準做了新規定，之后即將關于調整建鎮標準的報告報送國務院。1984年11月22日，國務院批準下發了民政部關于調整建鎮標準的報告的通知。

由于有了新的建鎮標準，全國各省、自治區、直轄市按照規定，在全國縣級地方國家機關所在地和條件具備的人民公社所在地新建了鎮政府。據1985年2月底的統計，建鄉前全國共有建制鎮2778個，建鄉后全國新建鎮政府為4646個。由于國務院的通知是1984年11月發布的，因此，全國建鄉工作結束之后，各省、自治區、直轄市都按照建鎮新標準進行了撤鄉建鎮工作，因此鄉的數量相應減少，鎮的數量相應增加。到1985年底，全國建制鎮已達

9140個。

（六）建立鄉財政情況

在中央書記處討論全國建鄉改革的會議上，中央領導同志明確提出建立鄉一級財政的意見。中發〔1983〕35號文件明確規定：“隨著鄉政府的建立，應當建立鄉一級財政?！?/p>

這項工作具體由財政部提出方案并予以

指導。

1984年，全國各省、自治區、直轄市按照中發〔1983〕35號文件精神，重點開展建立鄉鎮財政試點工作。

作為全國鄉鎮財政的配套改革，遼寧省海城縣、蓋縣率先在全國進行了建立鄉鎮國庫的試點工作。

1985年4月12日，財政部頒布《鄉（鎮）財政管理試行辦法》，對鄉鎮財政工作任務、收支范圍、管理體制以及組織機構等做了明確規定，為全國農村鄉鎮建立一級財政提供了依據。

11月18日，吉林省財政廳成立鄉鎮財政管理處。1988年以后，鄉鎮財政管理處與農業財務處合署辦公。

應當說，1985年2月全國完成建鄉后，鄉鎮一級財政還沒有普遍建立起來，不少地方還在試點。普遍建立起來是在1986年中發1號文件和中發22號文件以后，直到1991年12月26日，財政部對1985年頒發的《鄉（鎮）財政管理的試行辦法》進行修訂，正式頒發《鄉（鎮）財政管理辦法》之后，全國鄉鎮一級財政才算真正建立起來并走上正軌。

（七）改革生產大隊管理體制、建立村民委員會情況

村是中國農村的最基層組織。新中國成立后農村基層組織發展分為三個階段。從1949年到1957年為第一階段，這一階段農村基層組織叫行政村，是鄉政府領導下的行政性組織，主要管理村的行政事務和上級政府交辦事項；第二階段從1958年到1982年，這個時期農村基層組織叫生產大隊管理委員會，是行政和經濟融合在一起的組織，在人民公社管理委員會領導下，既行使行政組織職能，也行使經濟組織職能；第三階段是1982年五屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國憲法》后，基層組織叫村民委員會，是基層群眾性自治組織，在鄉政府指導下開展工作。

實行人民公社政社分開、建立鄉政府前，全國共有生產大隊管理委員會70萬個，建鄉完成后，據1985年2月底的統計，全國共建立村民委員會867688個。改革生產大隊管理體制，建立村民委員會是和建鄉同步進行的。大體經過兩個階段。第一階段是從1979年3月四川廣漢縣向陽鄉試點開始到1982年4月《中華人民共和國憲法》修訂草案頒布止。這一階段，全國部分省、自治區、直轄市在建鄉試點期間同時改革了生產大隊管理體制，大致有三種情況：一是改生產大隊為行政村，四川、安徽、江蘇幾個省均將生產大隊改為行政村，作為鄉政府領導下的一級行政組織；二是改生產大隊為村公所，吉林省農安、懷德、榆樹以及河北省永清、撫寧等縣均如此，也將其作為鄉政府領導下的一級行政組織；三是吉林省敦化縣將生產大隊改為村政府，作為鄉政府派出機構，管理全村行政工作。

生產大隊管理制度改革的第二階段，也就是在生產大隊建立村民委員會試點階段。村民委員會作為農村基層群眾性自治組織，最早，即1980年2月5日出現在廣西宜州縣三岔鄉合寨生產大隊果作村。果作村在實行農業生產責任制的情況下，出現了社會治安不好、偷盜成風、賭博成風特別是耕牛被盜的現象，嚴重影響了正常的生產和生活秩序，基層干部也出現了放任不管的現象，合寨生產大隊一度陷入“無人管事”的境地。面對這種情況，合寨生產大隊的兩個自然村—果地村和果作村村民率先組織起來，尋求解決問題的辦法。果作村生產隊長韋煥能主動站了出來，把其他生產隊的干部叫到一起，商量以自然村為基礎建立新的組織，并由群眾自己選舉村領導。2月5日，果作村召開全體大會選舉出六名村干部，并把村組織定名為村民委員會。這得到了宜州縣所在的河池地委的高度重視。之后，宜山全縣12個公社的2288個自然村中，有598個建立了村民委員會。

村民委員會的出現，立即得到彭真的高度重視，1981年底和1982年春，他指示全國人大常委會法制工作委員會和民政部同志先后到宜山縣就村民委員會問題進行調研。調查組回來后，如實反映了宜山縣建立村民委員會的情況。當時彭真正在負責1978年憲法的修訂工作，他以政治家高瞻遠矚的目光對宜山縣建立村民委員會作為農村基層組織的做法給予充分肯定，并把村民委員會這一群眾創造的自治組織作為農村基層組織寫入了1984年4月公布的《中華人民共和國憲法》修訂草案，并向全國征求意見。由于有了憲法修訂草案的規定，1982年4月起，各地在建鄉試點中，都將生產大隊改為村民委員會。

1982年12月，《中華人民共和國憲法》正式頒布，明確規定中國農村基層組織是村民委員會，特別是中發〔1983〕35號文件明確要求“村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立，并和建鄉工作大體上在1984年底完成”后，全國各地都在建鄉的同時，將生產大隊改為村民委員會，并在1985年2月順利完成建立村民委員會的任務。至此，如同在中國農村基層實行了20多年的人民公社改為鄉政府一樣，生產大隊也完成了它的歷史使命，被基層群眾性自治組織——村民委員會所替代。

（編輯 潘 鵬）

（作者是民政部原基層政權建設司司長）