生態保護與建設示范區的內涵和意義

摘 要：國家發改委聯合11個部門推動生態保護與建設示范區工作，示范區建設設立工作目標與全面建成小康社會的總體目標結合，示范區規劃以2020年為時間節點，充分顯示了中央對生態保護工作的重視程度，同時也充分顯示了示范區建設在全面建成小康社會工作中的重要程度。

關鍵詞：生態保護 生態保護與建設 示范區

中圖分類號：F062.2 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）06-014-02

生態保護與建設示范區（簡稱“示范區”）建設是全面落實、深入實施《國家主體功能區規劃》和《全國生態保護與建設規劃（2013-2020年）》的重要創新。有別于傳統生態保護工程項目，面對全國生態整體惡化態勢趨緩，但并未得到根本遏制的新時期和新情況，示范區建設針對更加突出、復雜和長遠的生態問題，體現了生態保護與建設工作的代表性、系統性和可持續性。

一、生態保護與建設示范區的內涵

第一，明確主體及責任范圍。示范區的申報以州、市、縣等為單位，在申報前即明確了責任主體和未來項目實施范圍，打破了原有生態保護建設的生態區、保護區（地）的概念，責任主體更加權威、責任范圍更加明確。凸顯行政區作為保護單元的重要工作方向。

第二，重點突破、優先支持。生態保護與建設示范區提出的首要依據是我國主體功能區劃，重點突破、優先支持生態價值特別重要、生態地位特別突出的地區，樹立新典范、探索新機制。設立示范區能夠更加針對性地處理區域性、特別突出的生態問題。有助于更加精準、優先地解決一系列生態問題。

第三，降低生態保護的行政門檻。打破部門制的傳統行政思維，生態保護與建設示范區的批準和設立以州、市、縣等行政區域劃分，這使其能夠與現有規劃、行政績效考核體系對接，最大限度降低生態保護的行政門檻，有利于行政資源向生態保護領域傾斜。生態保護的重要程度逐漸凸顯，示范區工作有利于推動該工作納入政府考核，為強有力地推行保護政策措施提供保障。

第四，明確示范內容。示范區擬在規劃實施、制度建設、投入機制、科技支撐建立示范，及時總結示范經驗、探索新做法。盡快建成一批示范內容明確、成效可視化、指標可衡量、經驗方法可推廣的示范區。

第五，鞏固生態保護成效。在原有生態保護體制下已建成一批卓有成效的保護區，示范區工作推動在更大責權范圍建立生態保護示范，有利于原有保護成效的鞏固，尤其是為生態區位突出、保護成效顯著的區域提供示范區的政策保障，為保護本身提供支撐，也為基層形成的新思路、新方法提供展示平臺。

二、生態保護與建設示范區的意義

（一）凸顯生態系統服務功能在全面建成小康社會中的地位與作用

第一，強化生態保護工作力度。國家發改委等11部門聯合推動示范區工作，是生態保護領域工作重要性的有力體現。以2020年為時間節點，結合全面建成小康社會的總體目標設立示范區工作目標，充分顯示中央對生態保護工作的重視程度，同時也充分顯示了全面建成小康社會工作中生態保護的重要程度。第二，保障生態系統服務功能是全面建成小康社會的大前提。提高人民經濟生活水平與提高生態環境承載力息息相關，保護生態環境是全國人民的共識。具有重要生態價值的陸地、水域是生態系統服務功能的主要提供者，是人們賴以生存的生態環境基礎。因此，生態系統服務功能是全面建成小康社會的大前提。第三，彌補全面建成小康社會中生態保護短板。結合重點區域、重點突破，全面建成小康社會具有區域差異化和比較優勢，尤其在生態價值較高地區，生態系統服務功能應作為全面建成小康社會的重要考核內容。

（二）踐行生態文明理念

第一，全面建成小康社會定義了生態文明建設的重要方向。進一步體現生態保護工作價值、傳遞生態文明理念，需要更加深入、更加大力推動生態保護工作。黨的十八大和十八屆三中全會以來，黨中央提出生態文明制度建設，生態文明制度建設被提到了新高度，成為經濟社會發展的重要方面，并要求把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。第二，重新審視人與自然關系。隨著生態文明理念深入人心，在經濟社會發展中處理人與自然的關系更加客觀與友好，對自然尊重、順應和保護成為人們對自然的態度、行為的重要考量。示范區的建設強化了生態文明理念，從社會各部門角度處理人與自然的關系。

（三）創新生態文明機制體制

示范區建設落實生態文明建設體制改革與創新。生態文明建設包含優化國土空間開發格局、全面促進資源節約、加大自然生態系統和環境保護力度、加強生態文明制度建設四個重要方面。到2020年，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代。

（四）國家層面頂層設計與發揮地方自主權有效結合

第一，全面系統落實國家主體功能區開發格局。示范區建設有利于更好地落實國家主體功能區規劃，從國土利用層面展開規劃，落實主體功能區戰略的各項政策措施，嚴格土地利用。第二，生態保護工作地區差異大，生態特點、價值體現不同，難以有效以統一政策一以貫之，因此，需要國家頂層設計與地方實踐想結合。同時生態保護需求多樣化，需要更多基層實踐進行大膽改革創新，才能確保保護成效不斷取得新成績，示范區給予地方政府更大自由度和權力開展生態保護創新實踐。

（五）為整合生態保護與建設資源探索了新的出路

第一，探索整合不同行政區域和各種類型保護地生態區建設。示范區整合行政區與生態區的特點，有利于保障示范區的保護工作執行力。統籌各類型保護地、保護區建設，有機會根據經濟社會發展現狀、問題，重新科學審視地區生態特點，整合生態資源，實現綜合保護與開發，從更高的層面協調經濟發展需求與環境承載力的關系。第二，探索把生態文明建設融入經濟、政治、文化、社會建設，貫徹“五位一體”總布局。2015年9月21日，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，強調樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，生態文明建設不僅影響經濟持續健康發展，也關系政治和社會建設，必須放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。第三，兼顧結果與過程。生態保護與建設已不僅僅是目標考核能夠完成的工作，已貫穿到地方各部門整個工作過程中。示范區建設在保護目標考核基礎上，強化了生態保護與建設的工作過程。更大程度上保障保護工作路徑、方法、成效均能實現保護工作的要求。

三、示范區建設對生態保護實際問題的針對性

示范區建設是生態保護與建設領域在國家級的體制創新，針對生態保護與建設區域進展不平衡、制度不健全、投入不足、科技支撐不強等四大重要問題提出了創新改革方向和示范性舉措。示范區建設突破傳統保護思維的局限，打破行業部門壟斷格局，以統籌規劃、科學布局為工作基礎，將生態保護融入經濟社會發展的各個方面，為我國生態文明建設開辟了一條新思路，建立更加開放、多元、長效的生態保護與建設工作示范，將為我國經濟社會全面發展帶來深遠影響。

第一，突破體制障礙開展創新實踐。生態區與行政區管理協調、生態保護主管部門權威性受到約束、資金資源調配十分有限。有利于生態保護工作考核從行業部門跨越升級為地方政府部門績效，實現小績效到大績效的跨越。

第二，有利于地方職能部門發展目標的統一。示范區建設的總體要求成為各地方職能部門統一的約束與建設目標。對于各部門工作協調、合作起到強有力的推動作用。強化了各部門全面建成小康社會過程中，生態環境保護目標的導向作用與地方保護工作資源整合的動力。

第三，強化生態保護工作示范效應。示范區建立以更好的生態地位、價值及保護成效為前提，在此基礎上為同行樹立工作榜樣與目標，同時多樣化的示范區選擇也從不同生態類型、保護管理方式、資金投入機制、科研及國際合作提供更多參考和借鑒，進一步增強了示范效應。

第四，示范區實踐為改革服務。示范區工作的推進能夠給予生態保護工作更廣闊的改革、試點空間，為推動保護工作體制機制改革爭取更多機會和資源，實現更多保護創新成果。

參考文獻：

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（作者單位：西南財經大學中國西部經濟研究中心 四川成都 611130）

（作者簡介：倪玖斌，西南財經大學中國西部經濟研究中心博士研究生。）（責編：賈偉）