當前農地改革評析及建議

譚文濤

【摘 要】我國現行農地制度弊端多，改革呼聲高，農地改革也就當然成為黨的十八大及隨后三中全會的重要議題之一。但近年來國家出臺的一些農地改革政策總體上偏于保守，離解決實際問題的距離還很遠。一個有效的土地制度，必須是能夠反映并適應客觀經濟社會條件，能夠正常運轉并發揮其激勵功能。我國未來農地產權制度改革的最終取向，應是賦予農民完整的土地產權。現階段至少可以考慮賦予土地承包經營權以永佃權內涵。此外，還要解決好“權大于法”的問題，盡早解決官員土地違法成本過低的問題。如果不限制國家和官員對農村土地擁有的無限權力，法俢得再好也只能成為一紙空文。

【關鍵詞】農地；產權制度改革；永佃權；法治

我國現行農村土地產權制度的弊端太多，因此改革的呼聲一直很高，農地改革也就當然成為黨的十八大及隨后的三中全會的重要議題之一。然而幾年過去了，目前農村的情況依然沒有多大的改觀，侵犯農民土地權益的事件還是不斷發生，土地資源流失依然很嚴重。

一.我國農地產權制度的演進

土地改革，是中國民主革命的基本任務和主要內容。1947年7月中共中央出臺的《中國土地法大綱》，規定廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，解放區掀起土地改革熱潮。新中國成立后，中國共產黨即著手將在老解放區推行的土地改革方法在新解放區推廣。1950年6月30日公布施行的《中華人民共和國土地改革法》第一條規定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路”。第三十條規定：“土地改革完成后，由人民政府發給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利”。 可見，這時的農民土地所有制，是一種集所有權、使用權、收益權和處置權于一體的完全私有產權結構。這種邊界界定清晰的產權結構，極大地激發了農民生產的積極性，使農業生產得到迅速恢復和發展，農民生活水平也相應地得到很大改善。然而好景不長，隨著農業合作化運動的瘋狂推進，在短短的幾年時間里，農村生產經營方式就從最初個別的互助組、初級社，迅速發展到高級社，直至人民公社化運動浪潮席卷全國。至此，除社員自留地外，公有產權成為農村唯一的產權類型，土地改革后形成的農民土地所有制的私有產權結構基本消失，這極大地損害了農民的利益，挫傷了農民的生產積極性，致使農業生產出現嚴重倒退，農民生活水平每況愈下。

十一屆三中全會以后，中國步入改革開放新時期。經濟體制改革率先在農村起步，核心是改革人民公社體制下不合理的農地產權制度，尤其是土地使用權制度。于是，家庭聯產承包責任制在全國各地迅速推廣開來。家庭聯產承包責任制的土地產權結構，打破了人民公社時期土地“公有公營”的格局，賦予農民以土地承包經營權，實行以農民家庭為單位的分戶承包經營，較好地實現了土地所有權和使用權的分離。土地所有權和處置權仍歸集體所有，土地使用權和收益權則在集體與農民之間進行了有益于農民的分割，從而極大地激發了農民生產的主動性和積極性，促進了農業生產的發展。然而，隨著政策的推行，各種矛盾和問題也很快暴露出來，特別是政府侵害農民利益的事件接連發生，農民怨聲載道。近年來，國家在努力穩定包關系、延長承包期的同時，還積極穩妥地推進土地使用權流轉，以期實現勞動、技術、資本資源的優化配置。現階段農地產權制度安排更突出地體現出“雙重”兩權分離的態勢，即在堅持農地所有權和承包權分離的基礎上，穩妥地推進承包權和經營權的分離[1]。理論上，這似乎適應了農地產權由“歸屬到利用”的物權化演變趨勢，但是否符合農民土地權益的訴求，能否真正提高農業的勞動生產率和比較效益，還有待觀察。

二.當前農地改革措施之評析

（一）措施舉要

2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，主要是明確了農村土地制度改革的方向和任務。《決定》提出： “賦予農民更多財產權利”、“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”、 “允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”、“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”，等等。

2014年10月中央審議通過了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。《意見》的著眼點主要是維護農民合法權益、推進現代農業發展。在堅持土地集體所有的前提下，實現所有權、承包權、經營權三權分置，形成土地經營權流轉的格局，發展農業適度規模經營。實現土地集體所有權、承包權、經營權三權分置，是引導土地有序流轉的重要基礎。為此，要行使好農村集體在土地流轉和承包經營上的管理監督權，保障好土地承包權，抓緊抓實承包地確權登記頒證工作，要完善承包合同，強化土地承包經營權物權保護。同時，要放活經營權，鼓勵創新土地流轉形式，發展多種形式的適度規模經營。

2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著，我國農村土地制度改革即將進入試點階段。改革試點主要任務：一是完善土地征收制度，嚴格界定公共利益用地范圍，規范征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。二是建立農村集體經營性建設用地入市制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能。三是改革完善農村宅基地制度，探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。四是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。

由于試點涉及突破相關法律條款，全國人大常委會2月25日審議了相關決定草案，擬授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。

（二）簡單評析

縱觀兩年來的農村土地改革，內容不少，也很熱鬧，但仔細分析后，覺得進展非常有限，離解決實際問題的距離還很遠。農村土地問題的核心是土地制度的缺陷，或者說是體制問題，而現行的一些所謂改革措施大多是在外圍打轉。通俗地說，改革的目標應是能確保農民在自己的承包地和宅基地上自己能真正作得了主，否則搞再多的花樣也是白搭。我不是要全盤否定國家在農地改革上的努力，而是覺得改革的步伐太慢了，不能一次次總是讓農民失望。

比如對于土地流轉，說是“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”、“ 在堅持土地集體所有的前提下，實現所有權、承包權、經營權三權分置，形成土地經營權流轉的格局，發展農業適度規模經營”、“保障好土地承包權，抓緊抓實承包地確權登記頒證工作，強化土地承包經營權物權保護”，這些措施比以前也確有進步，但是也不能說有多大的新意。一方面，一些做法民間早已在做，另一方面，有些措施根本不切實際，實現不了。比如，承包地的“抵押、擔保”，誰要呢，無論是理論上的“三權分置”，還是實踐中的“確權登記頒證”，都解決不了多少問題。因為，要讓別人接受你承包地的“抵押、擔保”，首先你的承包地得有相應的價值，且可能在公開市場上自由變現的。而現在給農民“確權頒證”的只是土地承包經營權，這個權利的行使是受土地集體所有權嚴重制約的，而土地集體所有權主體又是個虛置的東西，實際還是受地方政府官員控制的。此外，承包權的行使還受現有國家政策、法規的諸多限制，比如不能買賣，這就使得承包地的市場價值大打折扣。不從根源上改變農民土地權利嚴重殘缺的狀況，空喊“強化土地承包經營權物權保護”，是沒多少用的。

再比如，集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，第一，并非所有的集體土地都可以入市，只有集體建設用地才可以入市；第二，并不是所有的集體建設用地都可以入市，只有經營性建設用地才可以入市。第三，只允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，與國有建設用地使用權同等入市。這意味著農村其他建設用地（包括公共設施用地、宅基地以及新增村鎮企業用地都不能入市，列入城市規劃范圍內并擬用于非公共利益的農地也不能入市；第四，只允許進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地，這意味著外來社會資本還是無法下鄉，小產權房不能入市。農村土地入市被設定了這么多限制條件，況且就這點口子還是在部分地區試點，指望真正獲得“與國有土地同等入市、同權同價”，恐怕是遙遙無期了。

農地改革舉步維艱，一是“農本”思維還在作祟，比如保護耕地，避免流民等。二是行政控制模式的慣性，認為凡土地用于開發建設都必須由政府控制才算安全。這種模式顯然難以做到“因地制宜”地適應土地的動態需求，并因為權力集中誘發腐敗。政府直接控制的副作用往往更大。三是土地財政的誘惑力，這個就無須多解釋了。其結果是，官方及新聞報章宣傳的轟轟烈烈的農地改革，到農民那里卻沒什么感覺，生活生產一切照舊。無論是承包地還是宅基地，既沒發現有什么增值，在處置（強制流轉、征收征用）上也還是地方政府說了算。至于所謂建設用地，那一直以來就與普通農民沒多大關系。如此土地改革的結果無法使農民直接受益。

三.未來農地產權改革的建議

完善農地產權制度，賦予農民更加充分而有保障的土地權利，確保農民土地權益不受侵犯，一直是廣大農民的強烈愿望。幾十年來中國農地產權制度變遷歷程也告訴我們，農民對農地產權的擁有狀況，不僅直接決定了農民農業生產積極性的高低，更是農業農村興旺繁榮的晴雨表。因此，賦予農民完整的土地產權，理應成為我國未來農地產權制度改革的最終取向。

（一）賦予農民永佃權

改革開放以來，在農地產權制度改革方面始終有一條不可逾越的紅線，那就是不得觸動現有體制。比如，這次改革就明確要求只能“在堅持土地集體所有的前提下”進行。那么要不改變現有體制，又讓農民獲得充分而有保障的土地權利，改革就只能以通融的方式，迂回推進。具體來說，那就是最大限度地淡化農地集體所有制，盡可能多地賦予農戶具有所有權特征的土地財產權。改革開放以來，國家政策雖也呈現出不斷強化農民土地產權的態勢，意在使土地承包經營權逐漸成為一種獨立于所有權的具有物權屬性的財產權利，但是步伐太慢。目前，承包經營權雖然形式上也同樣具有占有、使用、收益和處置的部分權能，但在經濟實踐中還無法取代農村集體土地所有權的基本權能，以致在現實中難以抵御農村集體土地各級產權“主體”對農民土地產權的侵害。

那么什么樣的土地財產權更多地具有所有權的特征呢？是永佃權。所謂永佃權，是以支付佃租為對價而永久在他人土地上進行耕作或者牧畜的權利。其最重要的特點，一是具有永久性，一般無期限限制，即使有，也相當長。二是在不破壞土地的前提下，可以不受任何限制地享有土地，幾乎和所有權不相上下。佃戶可自由處分（繼承、出租、典賣、抵押）土地，地主無權過問。永佃權制度之所以源遠流長（古今中外都有發展），其根本原因在于其有使佃戶安心耕作、有助于社會經濟穩定之作用。考慮到我國當前的具體國情及三農的現實狀況，我們可以不使用“永佃權”這個名稱，而是直接賦予土地承包經營權以永佃權的內涵。

主張賦予農民永佃權，無非是要保障農民對土地的長期使用權，把農民的土地承包經營權法定為農民長期而有保障的具有物權性質的土地財產權，給農民不受限制地自由處置土地、抵押土地的權利，而不再受制于官權力。因為永佃權可以完全、充分、無障礙地進入市場，并且遵循“物權法定主義”，賦予承包經營權永佃權的內涵就使得農民獲得了一種“準私有化”的土地產權，不僅能最大限度地調動農民作為經濟人的生產主動性和積極性，也有利于農民獲得更多的土地增值收益，從而真正給農民改善生活。這樣的制度安排，既可保持土地公有的性質（法律意義上所有權還是歸公，主要體現在宏觀管理、協調監督與政策指導上，而不是干預、管制），減少制度改革的成本，又能使農民享有充分的自主權，彌補了現行制度中所有權內容權能不全的不足及承包經營權的缺陷，增強了農民的安全感，因此它應成為我國農地產權制度改革的最佳選擇。

永佃制度在中國的宋代就有，一直到清末、民國時還在運行，因此這套制度無論是在理論上還是在實踐中都是比較成熟的。雖然永佃權制度在歐美國家已經失去了往昔的風采，那是因為這些國家農村的社會經濟情況已經發生了質的變化，而我們的三農狀況還不如他們半個世紀以前的，所以是沒法跟人家比的。當然也不可否認，我們當今的情況與舊社會也發生了不小的變化，因此我們的制度設計上也應作適當調整。

（二）用法治保障地權

不過，要是以為下個紅頭文件出臺個行政法規出臺一個“永佃權”之類的東西，農地改革就萬事大吉了，這也是明顯不現實的。因為眾所周知，中國的行政權力（主要是地方政府）實在是太任性了，在中國的地盤上，似乎沒有它不敢做的事，管你老百姓什么權利不權利！十八大以來，中國新一屆政府重視并加強了法治建設，公權力雖有所收斂，但其多年來形成的毫無約束地膨脹、濫用的慣性，恐怕一時還剎不住。因此，不管我們的法律、政策上對農民的土地權利是怎么設定的，我們都必須對我國農村土地制度中一直存在的官權強制侵蝕民權這一本質問題保持足夠清醒認識，否則農地制度再好也可能還是淪為擺設。

承認并尊重人的基本權利，并用法治而不是其他來保障維護，這是文明世界自由繁榮有序的公開秘密。因此，農民權利的保障也只能走法治化道路。什么是法治，亞里士多德這樣闡述其內涵：已制定的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。或者可以簡單地說，就是“良法”與“善治”。具體到農民土地權利的保障問題，一方面要盡快完善立法，至少得健全土地方面的立法，使之盡可能的“良”；另一方面要深入推進依法行政，加快法治政府建設，迫使地方政府在農村社會的治理上盡可能的“善”，使關涉農地的法律法規切實得到實施。

至于如何才能做到涉農涉地立法的“良”，內容很多，比如要符合憲法精神、反映人民意志，加強農業、土地管理、自然資源等重點領域的立法，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性等等，這里限于篇幅不去一一討論。這里只想就政府正在做的兩件事強調一下自己的看法：一個是全國人大常委會2015年2月25日審議相關決定草案，擬授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。另一個是2015年3月10日下午，十二屆全國人大三次會議新聞中心舉行記者會，全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉說，修改農村土地承包法已經列入了全國人大常委會今年的立法計劃，修改工作已經啟動。這兩件事都是關涉農地改革的好事，但從目前已公開的內容看，改革還是顯得過于保守。

一個有效的土地制度，必須是能夠反映并適應客觀經濟社會條件，能夠正常運轉并發揮其激勵功能。現存土地制度的最大弊端，是農民沒有土地支配權。因此我們修法的目標，應是讓農民獲得土地支配權，這是解決所有農村、農地問題的起點，也是農村其他制度設計與演變的起點。只有把土地還給農民，讓官員、開發商向農民要地，農民才是主人，隨后的農村制度演變才能以農民作為主人的地位為起點。改變農村現存的土地制度，就是要從法律上把土地還給農民，然后再考慮用市場手段來解決農地征用問題，探索建立農地交易方面的制度。只有農民擁有了土地的長期使用權，才能改變目前土地征用過程中價格偏低的狀況，才能保證農民在進入城市非農部門時能夠支付轉崗培訓和社會保障的成本。真正想讓農民生活可以更快地改善，那么就賦予承包經營權永佃權的內涵，也不要限定農民在獲得土地永佃權之后該如何使用土地，否則最終又會把農民收入增長的空間壓死了。在我看來，農民既然擁有了土地的長期使用權，他們就必須有轉讓和改變用途的自由。[2]把土地使用權百分之百、沒有保留地還給農民，這才能把農民從官權網中解放出來。

徒法不足以自行，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。“權大于法”的問題不解決，法俢得再好也只能成為一紙空文。這就是要求設計好控權的“籠子”了，使得地方政府（官員）不能、不敢也不愿再隨意侵害農民的權益。因此，就要深入推進依法行政，加快建設法治政府。比如完善行政程序法律制度、推行政府權力清單制度、健全依法決策機制、強化對行政權力的制約和監督、全面推進政務公開、規范征地補償等等，這些無疑都是非常必要的。但就農民地權的保障來說，我覺得最為迫切的，是要盡早解決官員土地違法成本過低的問題

據調查分析，全國土地違法案件僅有1%的黨政紀查處風險，0.1%的刑事責任追究風險。國土資源部的一位領導也曾透露，最近十幾年來，縣級以上的干部因為違規違法用地而被處理的可謂鳳毛麟角。有時即使處理，也是避重就輕、輕描淡寫，大多是警告、記過等，情節特別嚴重的迫于輿論壓力也不過被停職、撤職，正是由于目前對土地違法案件處罰過輕，導致違規成本遠遠低于非法利益，土地違法現象才會愈演愈烈。一旦違法成本過低，守法成本過高，客觀上即是對違法者的縱容，對守法者的打擊，會讓守法者腹誹，甚至憤憤不平。放縱土地違法，損害的不只是農民的權益，還有政府的公信力，讓所謂“最嚴格的土地管理制度”流于形式。

如果不限制國家和官員對農村土地擁有的無限權力，靠執政者的內省和自制是很難從根本上解決問題的。所以要真正剎住這類違法用地現象，就得讓違法成本大大高于守法成本。要讓違法者在經濟上、行政上、政治上付出高昂代價，比如可以考慮將地方政府與官員對農地的使用與保護狀況納入政績考核，制定出科學具體詳細可操作性的標準，并嚴格執行。針對當前土地違法行為向犯罪“升級”的趨勢，那么責任追究就不能只是停留在行政問責、誡勉談話上，還應根據具體情況追究其民事責任、刑事責任。要建立健全土地違法決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對故意或嚴重過失造成人員傷亡、重大財產損失或其他惡劣影響的，要特別加重懲處力度，否則就難以起到真正的震懾作用。

農民權益保障問題，不僅僅是一個法律問題或經濟問題，更是政治問題，還是一個復雜而深刻的社會問題，因此絕不能以犧牲農民利益為代價換取經濟短期不科學發展，更不可籍此以達到不可告人的目的。農民權利的維護，有賴于立法質量的提高，更需要我們的政府、官員在法治軌道上開展工作。

參考文獻：

[1]竇祥銘.新中國農村土地產權制度演進的歷史、現狀與走向[J].江蘇農業科學，2012，40（7） ：1-4.