城中村失地農民市民化的問題及其對策研究

唐麗萍 劉丁順

【摘 要】我國城市化和工業化發展的不同步，帶來許多城市化問題，越來越引起關注的是城中村失地農民市民化問題，只有實現了市民化，城市化才算真正的實現。基于戶籍制度改革，不區分城市戶口和農村戶口，以及政府在城中村改造過程中給予城中村失地農民住房安排與補貼，故分析了失地農民實現市民化的必要性，并從進入城市、融入城市、自身提升三個方面來分析制約城中村失地農民市民化的因素，并提出相應的對策建議。

【關鍵詞】城中村；農民市民化；城市融入；自我提升

引言

改革開放以來，隨著我國城市化的快速發展，我國的城鎮人口數量也在迅速增長，根據國家統計局統計，2015年我國城鎮化率達到了55.88%。這段時期是我國從“起始階段”向“加速階段”過度的轉軌時期[1]，相對于快速的空間城市化，人的城市化卻遠遠滯后。同時也有相關數據表明，城市化每提高一個百分點，城中村的數量相應在減少，同時也有41萬相應的耕地在減少，這就造成大量的失地農民，2020年，我國的失地農民群體總數將超過1億[2]。城市化的本質是人的城市化，沒有實現人的城市化只能是“半城市化”和“偽城市化”。由于城中村的特殊地理位置——城市和鄉村的紐帶，以及它的獨特性——城市性和鄉土性的結合，致使城中村失地農民的市民化有其自身獨特的特點。

城中村失地農民是一個特殊的社會群體。由于城市空間的擴張，村民的土地被征用，農民依靠土地所獲得的經濟來源和土地保障都因此而中斷，城中村失地農民的就業和社會保障等面臨挑戰。城中村失地農民市民化是一個過程，也是一種結果[3]，至于當前我國城中村失地農民在市民化過程中存在哪些問題，以及如何實現市民化，這些問題都是值得探究的。

一、城中村與農民市民化

1.基本含義的界定

在查閱文獻的過程中，筆者發現沒有學者對“城中村失地農民市民化”進行定義，只是對“農民市民化”進行解釋，發現國內學者對“農民市民化”的認識可以歸結為兩方面：一是“農民市民化”既是外在資格的市民化，包括身份和職業的非農化，也是內在素質市民化，包括生活方式和思維方式等本質上的變化；二是主體上進行劃分，認為“農民市民化”是農民工市民化和失地農民市民化的綜合。總之。農民市民化的對象是擁有農村戶籍沒能享受城市福利的農民，同時農民市民化不僅僅是職業身份的轉變和居住空間的轉移，更是農民社會文化屬性的轉變過程、各種社會關系的重構過程以及城市社會生活再適應的過程[4]。

在梳理“城中村”定義的過程中，筆者認為“城中村”定義分為狹義和廣義之分，廣義“城中村”是指納入城市規劃控制范圍內的所有農村，狹義“城中村”是指城市建成區范圍內的農村，即在許多城市中形成了一些已經位于規劃區內、周圍被城市已建設用地包圍，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的農民居民點[5]。本文中城中村失地農民是狹義中的失地農民。

2.城中村失地農民市民化的內容

城中村失地農民市民化既然是一種過程，那么其內容必然是多樣和復雜的，各學者從不同角度進行闡述，在整理相關文獻的基礎上，筆者主要從物質、外顯的客觀轉變和思想、內隱的主觀轉變進行解釋。

由于戶籍制度的改革，取消了城市和農村戶籍的劃分，法律身份的界定已無法區分。客觀方面的轉變包括：第一，居住環境的轉變，由“臟、亂、差”的村落轉變為宜人居住的居民區，從社會治安與管理不到位以及公共服務不健全的空白地帶轉變到管理和服務體系都比較健全的社區，這是城中村失地農民市民化的基本要求。第二，脫離“家庭式”生產方式，主要是指從直接從事農業生產轉變為從事第二、三產業工作，也可以說是收入來源多樣化，增加家庭的總收入。第三，就業能力的轉變，非農業就業素質技能的培養與提高。主觀方面的轉變包括：一是思想觀念的轉變，由村落的鄉土性觀念轉變為城市的社會性觀念。二是生活方式的轉變，轉為城市居民的物質和文化生活方式。三是社會權利的轉變，城中村失地農民在社會保障、就業和公共物品等社會權利享有與城市居民平等的權利[6]。筆者認為只有實現了主觀和客觀方面的轉變，才真正意義上實現了農民市民化。

二、城中村失地農民面臨市民化的必要性

城中村失地農民的市民化是政府主導下的“被動”市民化過程，是加快城市化的必然要求，是外在壓力所致，因此，從城鄉差異來分析城中村失地農民市民化的必要性。

1.城中村失地農民的空間位置及其特殊性。城中村的空間位置大體可以分為三部分：城市中心、城市郊區和城鄉結合部，由于城市發展的需要，政府對這些地方進行土地征收，土地由集體所有變為國家所有，城中村農民變成失地失業的不穩定群體，若農民的利益需求沒有得到及時補償的話，會引起大規模的群體事件，危害社會穩定，因此對城中村農民實現就地市民化安置或異地市民化安置是必要的。

2.城鄉二元社會結構。城鄉二元結構就是把城市和鄉村分割開來，使得鄉村不僅為城市服務，還屈服于城市的統治，這樣人為地使城市居于強勢狀態，而鄉村位于弱勢地位，造成了市民與農民的差異。我國的城鄉二元管理體制形式體現在城市單位制度、戶籍管理制度、土地管理制度、教育制度、醫療制度、就業制度養老保險制度等，可以說城鄉的二元化影響著中國人生活的方方面面，城鄉居民除了在制度政策上造成了差異，同時城鄉居民在價值觀念和文化方面也呈現出二元化的特點。所以實現市民化需構建城鄉一體化體系。

3.城鄉文化的差異。城市和農村有著巨大的差別，甚至是對立的，城市社會是利益性、制度化、人為的、異質性的社會，而鄉村社會是依靠地緣血緣建立起來的感情性的、天然的、有機的、同質性社會，這些本質的區別正是市民化的核心內容，即由鄉土性轉變為城市性，這也是真正實現城市化的目的。

三、制約城中村失地農民市民化的因素

關于城中村失地農民市民化的制約因素，有學者從政治問題、經濟問題、體制問題等方面，或是從政府管理和城中村失地農民自身進行探究。城中村失地農民市民化是一個從農村退出、融入城市的過程，有學者認為農民市民化的阻礙因素包括農村退出環節、進入城市環節和融入城市環節[7]。城中村失地農民市民化是政府主導的，失地農民從農村退出不存在制度方面的障礙，故在此的基礎上，筆者從進入城市、融入城市和自我發展的制約因素方面進行探討。

1.進入機制的制約因素。對于城中村失地農民來說，失去了土地就意味著失去了經營這塊土地的最原始、最基本的就業機會，因此，他們從土地以外獲得就業機會的需求是非常迫切的。一方面，面對大量的失地農民，城鎮的人口就業吸納能力是有限的，同時城鎮提供的工作崗位與城中村失地農民的能力存在匹配問題，造成企業“用工荒”而大量農民失業的現象。這就給城中村失地農民進入城市樹立了一道門檻。另一方面，城鄉二元就業制度和統一的就業市場制度不健全，致使失地農民處于自發的就業狀態，作為進城的農民被排斥在外，并沒有作為一個特殊群體被納入到城市勞動就業管理體系中，失地農民只能從事非正規性的工作，這不僅得不到與城市居民對等的就業環境與勞動保護，也缺乏相應的社會保障，即政府在失地農民的就業規范、指導、培訓和保障等方面是缺位的。總之，勞動就業市場體系的不規范和失地農民就業能力低，增加了失地農民進入城市的難度。

2.融入城市的制約因素。雖然隨著城市化的發展，城鄉居民的交流在加大，但是在情感上的彼此認同卻是薄弱的，甚至是相互排斥的。一是城市的排斥，地方政府希望為城市發展尋找更多的發展空間，但在財政壓力下，地方政府卻不愿意為失地農民承擔更多的改革成本，只是更多地通過貨幣安置或土地提留款等方式一次性地解決失地農民所有的問題，政府的制度改革惰性較大；城市老市民對失地農民不僅有著傳統身份的排斥，而且認為城中村失地農民進入城市是跟他們來爭奪城市資源、機會和福利，因此老市民對準市民表現出拒絕的態度。二是城中村失地農民自身的抵觸，由于習慣于村落的生活，同時有著對城中村這一地緣的眷戀之情，失地農民進入城市后，存在著城市人是冷漠、不易親近等錯誤觀念，于是在人際關系上，較多地保持著與之前村民的交往，也保持著固有的習性，因此城中村失地農民在主觀上融入城市的意愿和行動不強烈。

3.自我發展的制約因素。城中村失地農民進入城市后，影響城中村失地農民自我提升的因素既有主觀方面也有客觀方面的因素。主觀方面的因素是農民自身本來文化素質不高，再學習和終身學習的觀念缺乏，以及學習動力不強，因此參加職業技能培訓的積極性低，寧愿把休閑時間花在打麻將、看電視等方面而不去參加培訓，即使參加培訓也只是為了獲取政府對這方面的補貼。客觀方面的因素是政府雖對這方面有投入，但職業技能培訓的內容往往不能與農民的職業需求相契合，還有職業培訓人員的專業素質不高，致使職業技能培訓成為一種形式，走走過場，而沒有發揮應有的作用。

四、實現城中村失地農民市民化的對策

1.建立規范的就業市場體系，降低農民進入城市的門檻

城中村失地農民融入城市的首先面對的是就業問題，若不能解決這個問題，會對社會穩定構成威脅，因此應從就業方面著手，一是建設城鄉一體化的就業體系，統一就業標準和待遇條件，避免同工不同酬的問題出現，為失地農民進城工作提供與城市居民相等同的就業環境和就業保障；二是提高失地農民的就業能力，政府的人力資源部門、社會保障部門不斷完善農民就業培訓的機制和優惠政策，同時鼓勵企業和社會組織加大職業培訓并提高農民參加職業技能培訓的積極性，同時這類培訓應具有針對性和實效性，這樣才能促進農民就業素質的提高，為其更好地立足于城市提供了可靠的保證。三是引導城中村失地農民實現就業結構的轉型，根據當地的失地農民的總量和具體情況，重點扶持失地農民比較集中就業的行業，并推動失地農民的就業方向由勞動密集型產業向技術密集型產業轉變。

2.消除城鄉居民的排斥心理，實現城鄉居民的融合

要讓城中村失地農民更好地融入城市，必須破除思想上的束縛，城市要做好接納失地農民的思想準備，同時失地農民也應該做好融入城市的準備。一是做好輿論宣傳工作，積極宣傳農民為城市建設的貢獻和典型勞動模范，提高城中村失地農民在老市民中形象，消除老市民對失地農民的抗拒心理；同時也積極宣傳城市的“開放包容性”以及城市優秀文化建設，加大城市對失地農民的吸引力。二是建立有效的社會融入制度，尤其是社區治理方面，以社區為依托建立較完善的公共服務體系，讓失地農民感受到社區的文明與和諧，從而感受到城市對失地農民的認可與接納。三是政府在實施城中村改造時應保留村落的標志性建筑和風俗文化，讓失地農民的鄉愁情結有寄托的地方，同時城中村失地農民應擁有更為廣闊的視野和心態去融入城市，更新自己的思想觀念和生活方式，不斷融入城市中去。

3.提升農民的市民化素質，規范農民市民化的行為

城中村失地農民學歷文化水平過半數甚至更多是高中以下的水平，文化素質偏低不僅會影響勞動者就業，也會影響政治、法律、道德等方面素質的提高，因此必須著重培養和提高農民的市民素質。一是開展市民化相關的專題性教育，依托農民職業教育學校、社會教育培訓機構以及社會服務組織，開展文化知識、職業能力、、心理健康等方面的培訓，提高其素質水平。二是營造良好的市民化社會環境，通過政府支持志愿者團隊、社會工作組織等開展城市生活的宣傳，營造遵紀守法、文明出行的社會氛圍，同時政府應加大對文化設施的投入，從而為農民自我學習和自身素質的提升提供條件。對于規范農民市民化的行為，應提供一種普遍的規范標準，強化農民的公共行為的文明，同時鼓勵積極農民參與公共事務，完善公共管理與政治的參與制度，維護失地農民的知情權、參與權與權益維護權，在實踐中不斷提高城中村失地農民的市民化素養。

參考文獻：

[1]劉克東.濟南市城中村改造政策研究[D].山東：山東大學，2011

[2]柳俊豐.試論城郊失地農民社會保障體系的構建——以農民市民化為研究視角[J].北華大學學報（社會科學版），2012（02）

[3]孫波.城鄉經濟社會一體化背景下的農民市民化問題研究[D].西安市：西北大學，2011

[4]李倩.消失的村落，存在的農民[D].北京：中國農業大學，2014

[5]楊風.排斥與融入：人口與融入：人口城市化進程中農民市民化研究[M].山東大學出版社，2014：9

[6]王劍青.城市化進程中城中村的治理——以廣州市登峰村為例[D].上海：華東師范大學，2008

[7]張玉強.新型城鎮化下農民工市民化的“四輪”驅動機制[J].中共貴州省委黨校學報，2014（02）

作者簡介：唐麗萍（1971—），女，浙江建德人，東華大學人文學院公共管理系副教授，管理學博士，從事公共管理研究

劉丁順（1989—），女，江西上饒人，東華大學人文學院行政管理專業研究生，從事公共管理研究。