我國官僚制的現實困境及思考

摘 要 各國政府在組織管理上普遍采用依靠職位和法理的官僚制，中國官僚制帶來了公共悖論、塔西佗陷阱、官僚群體三大問題，要求發展理性官僚制必須從民主參與、服務型政府服務和人事改革入手。

【關鍵詞】官僚制；民主參與；服務型政府；人事改革

1 何為官僚制

19世紀以來，各國政府在組織管理上普遍都采用的是一種科層組織管理體制，所謂的科層制又稱官僚制，它是一種通過“公職”或職位，而不是通過“世襲”或“個人魅力”來進行管理的理想的組織制度。

官僚制這一概念的集大成者源于馬克斯.韋伯在政治社會學領域對統治或權威類型進行研究而提出的作為一種理想的統治或權威類型。馬克斯.韋伯在其傳統型統治、個人魅力型統治和法理型統治三種統治類型，重點剖析了法理型的統治中最純粹的形式“官僚制”。首先韋伯的官僚制要求在官員組織上人格是自由的，并且僅僅服從和履行實際公務職責；其次嚴格的等級秩序，組織官員必須依照嚴格的職務等級晉升；第三，組織官員的權限僅僅來源于所擔任的職務，并且所獲得薪資福利也是由所擔任的職務所賦予規定的；第四，服從嚴格而統一的工作紀律和監督。

官僚制根據組織的目標合理的分解組織權力，提供組織內部有效的合作基礎，在一定程度上克服了組織管理的不穩定性，有助于提高組織活動的效率。但是，官僚制在一定程度上忽視了組織成員的個性特征，等級森嚴，缺乏創造性與活力，在封閉的系統里滋生官僚主義。

2 官僚制在當代中國的現實困境

當代中國實行的行政管理體制同樣具有韋伯所推崇的理性官僚體制，但是，在當代中國的實際管理過程中官僚制不僅表現出其一般的問題，更陷入了一些特殊的困境。

2.1 官僚制與公共悖論

“公共悖論”意指履行公共管理職能和提供公共服務的公共部門的實踐與理論和公眾對其期望之間的差距。我國是人民民主專政的社會主義國家，國家性質決定了政府是為人民服務，政府的權力來源于人民的賦予。官僚制由于是一種由等級控制而形成的程序化的責任體制，在政治與行政二分的體制下，往往造成責任機制的斷層一方面會產生政治家的瞎指揮，或利益集團或黨派利益取代公共利益；另一方面，職業的官僚長期處于行政管理的核心地位，而成為政府工作中最有權力的階層，主導公共決策。在我國這種官僚制的弊端更具有中國“特色”，公共部門的公共性決定了它應該最具公眾親和力，但在實際中，它卻成為了傲慢冷漠、低效浪費、無視公共需求、自我服務的機關。

2.2 官僚制與塔西佗陷阱

塔西佗是古羅馬最偉大的歷史學家，曾出任執政官，他在談論執政感受：“當政府不受歡迎時，好的政策與壞的政策都會同樣得罪人民。”這個見解成為西方政治學著名的定律之一即“塔西佗陷進”。通俗的講就是當公權力喪失公信力的時候，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。官僚體制下極易形成帕金森定律，在帕金森定律的作用下，官僚機構臃腫、人浮于事、財政負擔加重。同時，官僚體制導致政府官員沉醉于“規則迷宮”造成系統封閉，論資推輩，排除異己，繁文褥節，效率低下的官僚主義。當前中國官僚制下政治家“權力最大化”和官僚“預算最大化”的行為模式導致人們對政府較為普遍的信任危機。

2.3 官僚制與官僚群體

受帕金森定律的作用，官僚制下官僚機構臃腫，只進不出的官僚系統造成冗官冗員。據不完全統計中國有超過五千萬的各類干部，光發工資就得吃掉國民生產總值的百分之二十以上。這個龐大的干部官僚全體存在于封閉的系統里，任人唯親、任人唯近，趨炎附勢巴結上級，各自為政以及腐敗尋租問題此起彼伏。對我國當代政府來說，人事管理與機構改革一直處在迫切的境地，但無數次的改革依然繞進“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性怪圈。

3 當代中國官僚制的改革路徑思考

考察中國當代的官僚體制與馬克斯.韋伯所提倡的理性官僚制相差甚遠，中國當代官僚制所出現的種種困境也不是所謂的官僚制發展到很深的程度而帶來的，而是中國當前官僚制發展嚴重的理性不足，缺少理性的官僚制則更多的表現為官僚主義、官僚作風、權錢交易、尋租等腐敗問題，

3.1 理性選擇路徑之民主參與

現代官僚制強調下級服從上級，每一級人員每天的工作任務及行為都是按照一定的組織程序，組織人員只負責執行，官僚制最大的困境之一即反民主性，導致積極性不高，效率低下，工作成本加大，組織資源浪費嚴重。官僚制改革要從民主著手，一方面要賦予組織成員的一定的可變通權，強調組織成員的積極參與與回應性。

3.2 理性選擇路徑之創新服務型政府

目前我國的官僚體制尚未發展到韋伯所謂的現代理性官僚制的成熟程度，借鑒現代西方管理制也是一種必然，但是，我們也必須從本國實際出發，正對我國當前的社會多元化形態，創新具有中國特色的行政管理體制。服務型政府是20實際后半頁現代國家都在積極努力構建的政府管理模式，它強調政府的服務性，民主性，法治性。這一政府管理模式符合我國政府的性質和宗旨，黨的十八屆三中全會指出，要“加強社會主義民主政治制度建設，推進法治中國建設，強化權力運行制約和監督體系”。

3.3 人事制度改革

改革官僚體制，構建服務型政府，必須從龐大而復雜的人事制度改革進行。我國當前的人事制度注重的是公務員的進，只進不出就會導致冗員現象嚴重，當前我國一些地方政府在公務員招聘及管理中試行的聘任制為我國人事制度改革提供了一個很好的示范效應。在韋伯理性官僚制的要求下，構建服務型人事行政體制是當前我國人事制度改革的前進方向。一方面，通過溝通協作，構建組織學習型文化，強調職業倫理和責任感來獲取民眾的回應性，強調公平公正，運用現代電子信息技術，精簡辦事程序，公開信息；另一方面，打開公務員只進不出這個口，對公務員進行多元全方位績效考核，建立一套有進有出的考核機制，對當前的聘任制施行進行規范化和常態化。

參考文獻

[1]周至忍.公共悖論及其理論闡釋[J].政治學研究，1999（02）.

作者簡介

陳綿青（1991-），女，漢族，現為南京航空航天大學人文學院行政管理2015級研究生。研究方向為行政管理的理論與實踐。

作者單位

南京航空航天大學人文學院 江蘇省南京市 210006