從法治政府評估報告看行政執法的改進

張莉

2015年，中國政法大學法治政府研究院按照黨和國家在依法治國方面的規范與政策的要求，全方位、多角度地對全國100個城市進行法治政府建設評估，內容涵蓋行政立法、行政決策、行政執法、信息公開、監督與問責、社會矛盾化解與行政爭議解決等多個領域。其中，行政執法因為與法律、法規的落實及百姓日常生活息息相關，向來被認為是法治政府建設的重中之重。

數據分析

2015年度的行政執法，一級指標涵蓋執法隊伍、執法程序、執法制度和執法狀況四個二級指標，下設9個觀測點，總分120分，各城市的平均分62.8分，平均得分率為52.33%。在被評估城市中，得分特別高和特別低的較少，三分之二的城市集中在50分到90分之間，但高分和低分之間差距較大，說明低分城市仍有很大提升空間。得分前五位城市為廈門、泉州、東莞、濟寧和大連。

此次評估，行政執法隊伍部分得分率41.7%，行政執法程序部分得分率59%，行政執法制度部分得分率50.62%，行政執法狀況部分得分率58.4%，四項二級指標中沒有一項得分率超過60%。與2013年度相比，除了行政執法狀況一項外，其他各項的得分率均呈現上升趨勢。而9個觀測點中也僅有執法權力清單、行政執法負面典型事件、執法人員法律培訓及考試三項的得分率超過60%，可見被評估城市在整體上距離嚴格、規范、公正、文明執法的目標尚有一定距離。

存在問題

此次評估暴露出行政執法在人員培訓、執法程序、制度建設和執法效果上仍存在如下問題：一是執法人員法律培訓“走過場”，缺乏效果檢驗機制；法律培訓缺乏及時性、主動性。2014年，所有被評估城市均開展了執法人員的法律培訓，但部分城市只開展培訓，不進行考評，未能充分調動執法人員的學習積極性，也浪費了人力與財力。2014年，三分之一的城市環保部門未能抓住《環境保護法》修改的契機，及時組織執法人員培訓。可見，地方政府及其職能部門面對國家重大法律制度修改缺乏敏感性，不能積極引導并督促執法人員更新法律知識、提升專業執法技能。

二是行政執法主體清理未能做到常抓不懈。執法主體及人員資格的有無，直接關系執法行為的合法性，它是保證執法質量的根基。在本次評估中，有50個城市在本年度未開展此項工作，這或許與地方普遍實行的兩年一清理的做法有關。但基層執法人員流動性大，為了提高執法公信力，有必要逐年開展資格審查并將清理結果對外公布。

三是執法程序參差不齊，實用性不強。從本年度評估結果看，評估對象在行政執法程序的制定與公開方面呈現出嚴重的兩極分化局面。在100個被評估城市中，只有較少的城市能夠做到執法程序事項完整、內容全面，能夠在政府門戶網站上提供清晰、有效的辦事流程圖，近一半城市滿足于申請條件、期限、需提交材料目錄及步驟的羅列，個別城市執法部門網站只有新聞報道和法律條文，與公眾辦事需求相距甚遠。另外，絕大多數城市的網站人性化服務程度低，缺少場景式導航設置，無法為用戶提供及時、有效的幫助。

四是選擇性開展案卷評查，評查結果缺乏透明度。在100個被評估城市中，只有少數城市在全市范圍內開展了案卷評查，大多數城市只在小范圍內開展此項工作，且未公布評查結果。

五是未建立起全面、規范的裁量基準制度。行政裁量權行使是現代行政執法的核心問題。此次評估，只有少部分城市的執法部門建立了較為完備的行政處罰裁量基準制度，而余下的大部分城市，要么沒有認真落實市政府要求各部門制定行政裁量基準的相關文件，要么索性照搬上級機關制定的裁量基準制度。

六是執法“權力清單”重形式、輕內容。在本次評估中，雖然大部分城市的工商部門都公布了權力清單，但清單內容各有不同。有些城市的工商部門僅公布了本部門的職能或者機構設置，與行政執法職權梳理相關度不大，另外一些城市雖然公布了相關信息，但不夠全面，缺乏職權類別、執法事項、執法依據三類信息中的一類，或者僅僅羅列法律、法規名稱作為執法依據。另外，大多數城市沒有隨著法律、法規的制定、修改與廢止，及時調整清單內容。

七是行政不作為、選擇性執法、以罰代管現象普遍。評估小組在“對行政執法負面典型事件和違法行為投訴查處實際體驗”兩個三級指標進行測評時發現，被動執法、選擇性執法、以罰代管的現象依然普遍，行政執法治標不治本的問題嚴重。另外，一些城市的執法人員對于違法行為，查處方式簡單、粗暴，極易激化社會矛盾。

改進建議

針對本次評估暴露出的問題，提出如下改進建議：一是培訓+考核，讓培訓成為執法人員管理的有效抓手。在執法人員培訓方面，只有將法律培訓與考核評價結合起來，將出勤率、考試成績與執法人員的上崗資格、年度考核以及工資晉升等結合起來，才能切實端正執法人員學習態度。未來應當建立健全執法人員法律培訓制度，規范授課內容，建立與培訓制度相銜接的行政執法人員資格、升遷、獎懲、任免制度。一些城市采用有獎問答、網絡課程等新穎形式調動執法人員學法、用法的積極性，這種做法值得推廣。另外在培訓內容上，除了講授法學知識外，還應當有針對性地組織執法技能培訓，這包括與行政相對人的溝通能力和對執法行為的解釋、說理能力等。

二是以實用、便民為導向，完善行政執法程序。隨著科技發展，電子政務將成為未來公共行政的發展趨勢。政府及其職能部門應該在網上提供詳細的辦事指南、辦理流程、辦理依據、辦事狀態、結果查詢等公共服務。目前，個別城市在政府門戶網站上開設了在線辦事欄目，此種做法值得借鑒和推廣。

三是執法權力清單從運動式清理走向持續性、規范化運作。已經公布的權力清單，要隨著法律制度和機構調整及時更新。要讓權力清單制度運行從運動式清理走向持續性、規范化運作。要通過擴大強制公開的行政權力類別以及權力要素的方式，為新形態的權力失范提供有力的制約手段。

四是案卷評查全覆蓋，實現常態化運行。對于未來行政執法案卷評查工作，可以做出如下改進：第一公開化。案卷評查活動的開啟以及案卷評查結果的公布應當及時錄入門戶網站，以促進執法部門積極改進不足。第二常態化。案卷評查制度應當定位為常態化的工作機制，而且不能滿足于一年一次的常規性檢查，應當綜合運用自查、互查與抽查多種形式。第三實用化。在案卷評查活動中，可以根據案卷評查的結果，對執法部門做出適當的獎勵和處罰，以充分調動其積極性，真正發揮案卷評查的作用。

五是根據地方情況，全面建立行政裁量基準，加強其合法性審查。裁量基準雖然不能替代行政執法人員的個案判斷權，但可以防止執法人員濫用權力。為此，城市各執法部門都要根據當地情況，制定全面而細致的裁量基準。政府法制部門應當審查其合法性，并采用抽查的方式跟蹤其運用情況。

六是建立執法后評估制度，在分析消極執法成因的基礎上，通過執法協調實質性解決問題。目前，一些城市采用的強制性執法滿意度調查，有助于督促執法人員嚴格、規范、公正、文明執法，這種經驗值得推廣。對于在繁華路段違章停車、占道經營等城市“頑疾”，可以在交管、工商、城管、規劃、建設等多家部門“會診”的基礎上，找準成因，從根本上解決問題。