基層治理的變遷與危機

2016年特大洪災肆虐中國南北，而與以往“眾志成城”的救災輿論不同，民眾指責地方官員怠政懶政，而官員則批評民眾的漠不關心。種種跡象表明，中國基層面臨的治理結構正在發生深刻變遷。

中國傳統治理強調“皇權不下縣”，士紳階層同時作為社區代理人和官府代表者，營造出一個和平靜態的基層治理空間。20世紀的革命進程，徹底摧毀了這一連接原有國家與基層的中介力量和中間社會，建立起一個全新的社會控制和治理體系。但這種全能主義治理模式也遭遇了農村和城市經濟的嚴重困境，改革開放最終引入了市場與資本力量來回應這種危機。但單向度的經濟發展模式缺乏足夠的社會視野與政治關懷，也未能解決如何在新型社會條件下，吸納各種利益分化的力量和政治參與的訴求，并通過制度化途徑來提高治理效率、整合政治體系、擴大合法性基礎、建立現代性政治等問題。某種程度上，中國基層治理的核心，實際關涉的是政治參與擴展、公共利益維護、國家權威保持這三種目標之間矛盾的協調和平衡。這并非一個全新的問題，而是橫跨中國歷史的一個政治難題。

放諸更宏大的比較視野，美國人的村鎮生活，其治理依賴個體化的自我組織，憑借槍支、產業和議事資格，地方民眾不太關心華盛頓的白宮政治。這種治理模式主要依托憲法公民權與私有產權保護，有意創設和國家政治的距離，以此抵制國家與地方豪強精英對地方議程的主導。更有經驗比較意義的臺灣地區模式，則充分利用了政黨政治和儒家傳統的結合，通過各級農會組織、社團資源、志愿者組織乃至宗教團體的自治性力量，在國家、政黨與社會之間形成了一種有機的自治與行政相結合的治理形態。這種東亞傳統的社會治理有意模糊群己權利的界限，團結一切可以團結的力量，從而營造出互助互惠的社群主義氛圍。但它始終面臨如何公平利益分配、消弭政治沖突、避免黑金政治與派系政治的各種挑戰。

后革命時代的今日中國，面臨的不僅是鄉村的蕭條，也在遭遇傳統城市社區和單位的解體與衰落。而且，不只是如何回應農村居民和城市中產階級的再組織與治理難題。每年以數億級規模流動的農民工群體，他們的生存和生活如何以一種社區營造的方式予以安頓，可能是比工傷事故與勞資糾紛更為棘手的治理挑戰。中國的基層治理危機，一方面在于原有的組織架構難以回應新的社會需求，另一方面則是由于基層本身的消失，我們需要重新發現和發明“基層”。這是一個完全變化了的時代，社會關系、財產關系、土地關系，乃至國家與社會關系的全面的結構性變化。過去熟知的街道辦、居委會、村委會、工青婦組織，都難以有效對接這一新的社會現實，更不論其自身進一步的官僚化與體制化。自然厭惡真空，這為大量的地下邪教、傳銷組織與黑社會團體提供了滋生的空間和土壤。

基層治理相比于國家治理，更能彰顯不同的政治與文明秩序的差異。毋庸諱言，面對基層治理危機，只有充分反思傳統與革命時期的治理經驗，充分利用現代市場、契約、法律等新型治理資源，充分考慮既有的黨群關系和新型的國家社會關系，超越簡單的強化社會管控與提高財政汲取的思維。在重建中國人新型的歷史文明和生活秩序的理念下，去回應這個跨越中國古今的政治難題。

《文化縱橫》編輯部

2016年10月