“省管縣”改革是否有利經濟發展？

李誠予

組織經濟學認為，一個組織的層次結構會深刻地影響信息流動、代理激勵和最終的績效。因而組織的深度（縱向上的層級數）和廣度（橫向上的控制范圍）成為學界研究的重點；協調與縱向控制之間的權衡問題，也得到研究者的重視。正是出于這一理論背景，來自廈門、香港和新加坡的三位經濟學家（Pei Li， Yi Lu， Jin Wang）在最近一期《發展經濟學評論》上共同撰文，以《扁平化政府是否有利于提高國家經濟績效？》（Does flattening government improve economic performance？ Evidence from China）為題，試圖描述政府的生產力與其結構上縱向層級數量之間的關系。

自韋伯以來，科層制政府作為一個具有官方職能和正式規則的分級組織，已經成為學界共識。跨國比較研究也發現，低收入國家比高收入國家往往有更多的地方政府層級。然而，在組織形態和經濟發展之間建立明確的因果關系，仍然面臨很大困難，因為政府層級的數量具有強烈的內源性，很難通過實驗方法加以模擬。而始于2003年的中國“省管縣”改革卻為這一問題提供了絕佳的觀察對象。中國的縣級政府占有著全國72%的土地和70%的人口，在經濟上卻只占全國GDP總數的37%。縣域人口的龐大數量和下轄農村地區的貧困狀況，使得如何發展縣域經濟成為中國經濟發展的當務之急?！笆」芸h”改革的目的是要讓省級政府繞過地市級政府，用管轄地市級政府同樣的方式，以財政手段管理縣級政府。換言之，“省管縣”是一種旨在緩解縣級財政壓力、提高行政效率、促進經濟增長的扁平化改革。因而，這場改革必將給政府各層次之間的收支分配帶來微妙的變化，也會因治理區域的橫向擴大給上級政府的協調、控制能力帶來挑戰。

文章以官方統計數據為依據，對比省管縣改革前后以及試點縣與非試點縣的經濟發展狀況。該數據覆蓋了1995年到2012年間全國1809個縣的信息，不僅直接記錄了國內生產總值、財政收入、轉移和支出的詳細數字，也反映出了政府組織的相關變化。經過分析，作者得出三個主要的研究結論：第一，改革后各縣平均人均GDP下降至3.9%，對GDP的貢獻率下降了0.44個百分點，也就意味著組織的扁平化并不有利于經濟績效。第二，財政管理中的地市級政府中間層消除后，縣級財政收入和轉移趨于增加。但是由于管理范圍的增大，省級政府的監管和協調水平出現了下滑。尤其是在改革試點地區，公共支出總量和增長性投資平均下降到改革前的全國平均水平以下。土地流轉更多地通過協商機制而非市場機制完成，試點縣土地價格低于以往，從而也增加了權力尋租的機會，由此也會對經濟績效產生負面影響。這些結果也表明，省管縣改革的首要目標似乎并不在經濟方面，而是指向了一個更加有效、更有生產力的組織結構。第三，改革并沒有顯著地影響家庭收入或收入不平等，總體上對社會福利也未發生明顯作用。

總而言之，一個更加扁平化的政府組織有利于財政收入和轉移效率的增長，但是控制范圍的增加使得上級政府難以對地方政府的支出和土地流轉進行協調和監管。因此，以人均國民生產總值衡量，改革對縣域經濟的影響是負面的。文章結尾部分強調，組織結構必須在縱向層次和橫向跨度之間做出權衡。最佳的組織形態關鍵取決于由此產生的協調、監管和控制水平。用組織經濟學的話來說，一個良好的治理結構是提高組織效率的關鍵，而且必須對制度環境保持足夠敏感。