新時期政府構建現代行政文化借鑒與啟示

摘 要：在應對全球紛繁復雜局勢變化的過程中，新加坡政府一直重視行政文化建設和傳承。新加坡行政文化的構建，堅持“技術上依賴西方，精神上固守東方”的原則，既集聚了多元種族、多元宗教、多元文化認同的價值觀，又將公平性、務實性、廉潔性的文化特質融入到每一項政策和制度中，大大增強了新加坡政府的執行力，確保了國家的長治久安。在不確定性因素不斷增多的新時期，這種行政文化特質給我國行政文化建設帶來了一定的啟示。

關 鍵 詞：新加坡；行政文化；文化特質

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）05-0018-07

收稿日期：2016-02-10

作者簡介：郭翙（1983—），女，江西遂川人，深圳市委黨校南山分校講師，國家開放大學（深圳）南山分校講師，深圳大學新加坡研究中心特邀研究員，研究方向為基層黨建、新加坡行政制度改革及政府治理。

行政文化既是政府軟實力的體現，也是政府建設的重點。它能夠有效地整合政府資源，是政府機構得以正常運轉、行政秩序得以有效維護的重要途徑。當今時代瞬息萬變，全球環境紛繁復雜，每個國家執政所面臨的不確定因素都日益增多，因此，如何加強政府執政能力建設，增強政府軟實力和影響力，構建現代行政文化已成為重要前提。位于東南亞的新加坡是一個多元種族和多元宗教的國家，其中，華人占總人口的77%，馬來西亞人占總人口的15%，印度人占總人口的7%。華人信仰佛教、道教，受高等教育后多轉為信仰天主教或基督教；馬來西亞人信仰伊斯蘭教；印度人信仰印度教。由于社會結構復雜，多元種族、多元宗教、多元文化和多元語言構成的移民國家需要有超越種族、宗教和群體利益的國家力量來協調各種關系，因此，新加坡政府確立了“包容互融、務實求新、廉潔誠實”的原則并將其體現在處理政府、社會、個人三者關系之中。

一、包容互融：樹立公平、公正的

政府執政理念

（一）語言多元兼容而非排異

據相關資料統計，截至2015年6月，新加坡人口中74.2%為華人，13.3%為馬來西亞人，9.1%為印度人，歐亞混血及其他種族為3.4%。不同族群的人們能和睦相處，彼此包容，離不開雙語制度的推行。獨立后的新加坡政府推行的首要政策即雙語政策：統一官方語言為英語，以利于新加坡的對外交往，并為經濟發展服務。但在倡導使用英語的同時，為滿足各種族的不同需求，鼓勵人們學習本族語言，以保持各種族的傳統，并且在城市標語、地鐵交通等公共設施指示牌上都會相應地翻譯成華文、馬來西亞文等。這一政策改變了種族和語言完全重合的狀況，為種族之間的交流提供了語言資源并通過共同的語言資源來增進相互間的理解，既有助于突破種族界限，也有助于實現種族和諧。

新加坡作為一個現代化國家，多元種族的國情決定了種族信仰的多元化，對于社會發展目標的確立，也需要通過東方傳統思想進行統一。新加坡人在公眾活動中會一齊宣讀信約，特別是在學校、群眾集會、國慶慶典時，國民信約即成為本國公民對新加坡宣誓效忠的一種方式。中文內容是：“我們是新加坡公民，誓愿不分種族、言語、宗教團結一致，建設公正平等的民主社會，并為實現國家之幸福、繁榮與進步，共同努力?！被诙嘣N族的國情，新加坡的國民信約也有四種不同語言的版本，但內容的一致性滿足了多元文化一體化發展的需要。

（二）政策科學統籌而非封閉

“居者有其屋”的組屋政策是新加坡模式最具亮點之處。新加坡政府為了滿足人們的不同需要，提供了多種類型的組屋，例如Studio Apt一房式的公寓，或者新式的三分之二房式組屋等。在組屋的人口種族分配上，新加坡政府遵循多元種族科學統籌安排的原則。為防止不同族群分族聚居情況的出現，新加坡政府對一棟組屋中的各種族居民比例進行設限。例如：一棟組屋中人口種族的構成，以人口比例為參照值，華族不得超過七成，馬來族占據兩成，印度族和其他少數種族為一成。按照這個比例進行組屋分配，小小組屋的人員構成就如同整個社會的人口比例，從家庭到國家，形成了整個國家多元種族和諧相處的局面。除此之外，組屋的第一層為社區人員的公共用地，它為社區居民提供了交流、活動的公共空間，促進了各個族群的和諧相處。隨著時代的發展，新加坡政府還特別設立了一個主要由年輕國人組成的委員會，邀請所有國人特別是年輕人，針對如何實現新一代新加坡國人的愿望以及應保留哪些價值觀和應如何維護多元種族與多元宗教等社會問題提出建議，目的是讓更多的年輕人融入到多元和諧的社會中來，盡自己的一份力量。據2013年7月由種族和諧資源中心與新加坡政策研究院聯合調查的結果顯示，10名華裔受訪者中大約2人中就有一位馬來裔或印度裔朋友，而三分之二左右的馬來裔與印度裔則至少有一位華裔密友。

（三）共同價值觀凝聚而非渙散

在價值觀方面，人們在價值取向上抱有的信念和理想構成了價值觀的主要內容，也稱共同價值觀，包括文化、意識形態等。共同價值觀是一個社會中發揮凝聚作用的核心理念，也是一個社會必須長期普遍遵循的基本價值準則，具有相對穩定的特點。1991年1月，新加坡政府發表了《共同價值觀白皮書》（以下簡稱《白皮書》），將以下五方面作為新加坡“共同價值觀”的基礎，即：國家至上，社會為先；家庭為根，社會為本；關懷扶持，同舟共濟；求同存異，協商共識；種族和諧，宗教寬容?！栋灼吩趪鴷徸h的過程中，把“關懷扶持，同舟共濟”“求同存異，協商共識”分別改為“關懷扶持，尊重個人”“協商共識，避免沖突”。由于這一共同價值觀在價值體系中處于核心地位，有利于新加坡國人凝聚力的形成，因此，它發揮著其他價值觀所不具備的功能。第一，導向功能。它告訴新加坡人在該社會中倡導公平、正義、關懷、協商等正能量的價值觀，反對貪污、浪費、歧視等負面的價值觀。特別是在價值觀多元化的今天，共同價值觀更能凸顯其導向功能。第二，規范功能。價值觀作為上層建筑，與社會發展秩序是密切相關的。社會秩序形成于人的實踐活動之中，然而每個人實踐活動的背后都不可避免地對應著價值取向。新加坡政府通過確立共同價值觀，創造必要的精神文化條件和道德輿論環境，將社會價值目標和價值規則系統化、具體化、日?；?，進而使人們圍繞共同價值觀達成基本共識，以此對社會力量進行動員和整合，達到規范、維持社會秩序的目的。第三，動力功能。在影響社會發展的諸多因素中，雖然生產力是社會發展的最終決定力量，但并不否認社會領域中的其他因素對社會發展的重要作用，特別是思想文化觀念的作用。任何社會秩序都要根植于一種共同的價值體系。然而，不同的價值觀念對社會的影響是不同的，其中必有一種發揮凝聚作用。所以說，共同價值觀不僅是建立各種社會制度的根本，而且是建立一系列道德規范的價值尺度。

二、務實求新：構建公眾參與的

公共服務模式

政府在為社會提供各類公共服務的過程中，多元主體的各類訴求、各方合作、利益相關方的協商參與，都是公共服務創新中必不可少的環節。新加坡政府將務實求新融入到公共政策的決策和實施中，構建了公眾參與的公共服務模式，將公眾參與這一理念通過成熟、完善的組織和層級架構植入到基層社區和各個家庭中，借助于社會組織等公益平臺，將各類義工服務進行打包訂制，以滿足公眾的個性化需求。

（一）務實高效：不拘泥于什么，而是關心“怎樣”

務實高效是指政府時刻以實用和實效作為基本價值準則，以此價值準則評估政治事件，裁量政治行為，選擇制度實施與決策方案，并始終以新加坡快速、穩定發展為最終目標。例如：對于政策決策，新加坡前總理李光耀強調的是這項政策管不管用，即政府應該以務實的方式來制定國家政策。就務實主義而言，新加坡的務實主義包含著一種比劣而不比優的思維方式。比優是好中求最好，比劣是壞中求不壞。比優的目的是要實現最好，比劣的目標是要避免最壞。

新加坡政府在提供公共服務的過程中，時刻注重實效性，它要求根據給定的條件，以盡可能小的代價最大限度地實現目標。它以全球變化的大局為前提，注重實際地積極改造自身來順應全球發展趨勢。對于任何理論或建議，決策者只問同一件事，就是行不行得通？只要是解決問題，不在乎理論漂不漂亮、優雅不優雅。如果沒有用，就換別的來做。其目的就是以盡可能小的代價實現最大化的目標。新加坡經濟之所以得到穩定、快速的發展，是因為新加坡政府是以其競爭力是否強大為決策前的評判標準，以成本——效益價值準則去評估政治決策的可行性，裁量政治行為，選擇制度實施。

（二）以民為本：公眾參與公共服務的邏輯起點

隨著時間的推移以及社會上新問題、新情緒的出現，新加坡政府越來越重視民情民意的變化。民情聯絡組、人民協會、民眾聯絡所、公民咨詢委員會等新加坡基層組織正在不斷發展壯大。1960年7月1日正式成立的人民協會，在成立之初僅負責管理聯絡所，后來接管所有的基層組織，包括公民咨詢委員會和居民委員會，并將原屬社會發展部的社會防衛和社會關系組與人民協會合并。如今的人民協會已成為新加坡各基層組織的“參謀總部”。人民協會最主要的基層組織是民眾聯絡所。每個選區至少設立一個民眾聯絡所，具有管理社區民眾俱樂部的職權，組織舉辦諸如文化、教育、娛樂、體育、社交等各種公益活動，以促進社區和諧。同時，也在政府與公眾之間發揮著橋梁的作用。政府希望通過它們來掌握民情，因為民情對政策的制定十分重要。

從公眾角度出發，使公眾參與的積極性不斷提高。公眾對政策的制定具有了參與感，便會積極發表意見，而不是冷漠、被動地“等政府”，政府也可以乘勢培養其認同感，。例如：有一些政策確實可以調整，政府便可以順水推舟；而有一些即便最后政府的決定未必是一部分人所希望看到的結果，那也是征詢、討論過的結果。再如：在對打造無障礙環境開展的討論中，許多人都提出了應多建設幾條斜坡道，把路邊的鑲邊石弄平或不讓障礙出現在路旁的建議，雖然僅僅是多一些細節上的建議，但這些建議卻增加了整體環境無障礙設施的宏觀實用價值。除此之外，獲得民意的渠道也隨著科技給人們生活習慣帶來的改變而不斷更新。人們可以無障礙地發電子郵件給總理和部長，通過手機簡訊傳送意見給民情聯系組，不同機構設計出風格不同的博客供人們提出意見等，豐富了公眾與政府間的溝通方式。

三、廉潔誠實：政府賴以生存的硬道理

廉潔誠實是新加坡政府的行政文化特質，也是前總理李光耀認為新加坡政府最彌足珍貴之處。新加坡政府能夠長期保持廉潔誠實的行政文化特質，是因為其堅持“技術上依賴西方，精神上固守東方”的原則，將西方的議會民主制度與東方的任人唯賢理念緊密結合在一起。

總部設在德國柏林的國際透明度組織是一個權威的獨立機構，它每年年初都發表貪污現象指數及全球貪污情況報告。截至2015年，新加坡連續成為進入該組織廉潔排行榜前十名的亞洲唯一經濟體。新加坡政府重視官員的道德品行，不僅要求自己和下屬正直廉潔、奉公守法，還通過建立一套嚴格的選拔、考核制度來確保官員和政府的廉潔。深圳大學呂元禮教授把新加坡政府的廉政經驗概括為四句話：以德倡廉，使人不想貪；以薪養廉，使人不必貪；以規固廉，使人不能貪；以法保廉，使人不敢貪。這四句話也被新加坡人民行動黨寫成橫幅掛在了執政黨總部。

誠實包含兩方面，一方面是指為人正直的誠實，這也是保證個人廉潔的品格要求。新加坡現任總理李顯龍曾于1993年5月與其父李光耀資政合資購買私人公寓，但被人誣陷在購買的價格上得到了較大點的折扣。二人對于這種說法迅速做出反應，并將此事放在國會中進行公開辯論。“身正不怕影子斜”，這樣的誣陷立即被證實是不存在的。這件事情的背后不僅反映了李光耀和李顯龍父子品格的誠實正直，而更為重要的是，他們能公開討論涉及為人品格的事件，同時也讓全世界知道，新加坡政府會一直保持同樣的正直誠實，實施廉潔誠實的制度。另一方面的誠實是指坦誠地面對現狀，正視現實。新加坡政府客觀地看待現實，誠實地看待人性。在新加坡政府看來，人既是“社會人”，也是“經濟人”，因此，堅持用高薪養廉，使人不必貪；誠實地看待時代變化，積極地正視、理解和適應時代的變化。

從道德層面出發，新加坡政府選拔人才十分重視誠實廉潔，也被稱之為硬道理。新加坡政府強調人的道德、才能對政治的決定作用，認為政府官員除了具有管理職能外，還對社會的穩定和道德秩序負有責任。時任總理吳作棟在談到選人標準時曾說：“我要的人，必須是絕對誠實、絕對不欺瞞或向你撒謊的。我要的人，必須擁有預見問題、解決問題的杰出才干，能為你看到及制造機會。”新加坡教育部部長王瑞杰回憶了第一次見李光耀時的經歷。他第一次見到李光耀是在1997年3月。因為要擔任李光耀的首席私人秘書而接受他的面試。李光耀提出的問題又快又尖銳，回答每個問題都會帶來更多的問題。通過一段問答后，李光耀告訴王瑞杰：“把你的華語搞好，三個月后過來報到，我們同中國有個重要的項目?！蓖跞鸾芎髞聿胖獣?，聘請他作李光耀的秘書除了個人能力等因素外，還有一個重要原因，因為在問答交談過程中王瑞杰對一兩個問題回答說“我不知道”，給李光耀留下了印象。王瑞杰說，對于李光耀來說，你不知道一些東西不是問題，但不要裝懂和說謊，因為誠實最重要。

新加坡政府高薪養廉政策由來已久，也受到世界矚目，包括給政府中高層匹配企業高層薪酬，這樣做，既可有效留住精英人才，也可防止貪腐現象的出現。此外，制度和法律一直是遏制貪腐現象的“腳鐐”，新加坡政府認為，只有將腐敗行為鎖在權力的牢籠之中，通過制度規范和有效執行，通過法律警示和懲戒，才能保證政府的長期廉潔高效。

四、對新時期政府構建現代

行政文化的啟示

（一）理念轉型：公務員應堅定理想信念，增強使命感和責任意識

公務員這一職業是通過行政手段服務于社會的，其真正的魅力在于它超越了個人利益，秉持服務于社會的精神，追求超越自我價值的實現，從而推動整個社會的發展。新加坡總理李顯龍當年在劍橋大學三一學院畢業后，執念回國服務，三一學院的導師曾力勸他留校做研究，但李顯龍在畢業時謝絕了三一學院導師的建議，并寫了一封被他導師認為是最理智、透徹和經過深思熟慮的信：“現在，讓我說明我不成為專業數學家的原因。不論以后做什么工作，我留在新加坡是絕對必要的。這不單單是因為我的特別身份，……更重要的原因是，我屬于新加坡，我要留在新加坡。而且，對于世界變成什么樣或國家往什么方向發展，數學家所能做的實在有限。也許，像英國那么大的發達國家，有沒有貢獻沒什么大不了，可是在新加坡，一個人貢獻大小是很重的。……作為公共服務或武裝部隊的一個重要成員，已足以產生很大的影響?！睙o疑，這種放棄對自身利益的追求和富有責任感的堅定信念來源于兩個方面：一方面是作為一位公共事務官，對于“公共行政”職業的篤定信念和肩負責任感、使命感去實現社會公平、正義的信念。正如美國學者莫舍強調的那樣：“在公共行政……的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的。”公務員應該是那些“特別負責任的”公民。另一方面是“公共行政人”的自律意識，嚴于修身、嚴于律己、嚴于用權，不可以利用自身職業之便，通過損害公共利益的途徑來謀取個人私利。公務員容易陷入各種角色沖突、權力沖突、利益沖突而導致的行政困境之中，工作和生活中的沖突是不可避免并且是常態化的，對于解決沖突的辦法，正如習近平總書記指出的那樣，理想指引人生方向，信念決定事業成敗。沒有理想信念，就會導致精神上“缺鈣”，就會得“軟骨病”。因此，公務員和領導干部面對各種各樣的誘惑和沖突，應當有堅如磐石的信念和鋼鐵般的意志，堅定“公共行政人”的職業信念。

（二）方法轉型：從政府管制轉向政府協商式治理

管制即管理和制約，政府管制屬于政府的微觀經濟管理職能，可分為經濟類管制和社會類管制。具體而言，是政府行政機構依據法律授權，通過制定規章、設定許可、監督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對社會上經濟主體的活動進行限制和控制。傳統意義上的行政方法，是從政府統治走向政府管制特別是行政管理類控制，但實踐經驗表明，行政手段的干涉，需要花費巨大的行政成本，包括人力、物力、財力，而且在行政處置過程中還容易出現群體性暴力和抗爭事件，例如：在處置群眾上訪或群體性沖突事件時，地方政府擔心事態擴大對社會產生不良影響，往往會以經濟利益為代價，即“用人民幣來解決人民內部矛盾”。

在西方學術界，治理理論被廣泛應用于經濟學、管理學和政治學領域。它區別于政治權威、政治統治、政府管制的概念，完成了政府作為治理主體的歷史使命，但同時政府治理過程并沒有完全依靠國家的強制力量或者行政手段干預來實現。作為政府管理模式的一種，政府治理強調善治、善政，即盡量消除政府與公眾之間的治理與被治理的二元對立矛盾，而是強調公眾參與。新加坡的政府治理歷經了李光耀時期的政府威權式治理，也可稱為“家長式”政府管制，到吳作棟時期的政府協商式治理，稱為“兄長式”政府治理，再到李顯龍時代的政府協同式治理，稱為“朋友式”政府治理。協同式治理從傳統時期的單一管控轉向在開放、民主的行政環境中形成合作、協商、伙伴關系，融入了社會自治組織、新生力量、社會中介組織、市場等多元主體，在確認共同目標和認知的前提下，實施對一系列公共事務的管理。

黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”治理能力現代化就是一個推進善治、善政的協同式治理過程。政府通過優化自身的治理結構，結合社會、市場的元素，三者共融共生。因此，要注重利益主體的協商博弈，暢通利益訴求渠道，化解社會矛盾，從國家治理層面推動政府治理和社會治理由“應急救火式”治標方法向富有遠見的源頭式治本方法轉變。

（三）建立健全法律法規，促進反腐倡廉制度化、法制化

當前，一些領域的不正之風和腐敗問題不容忽視，如何消除有些干部不作為、不會為、亂作為的現象，筆者認為，應建立健全相關的法律法規，進一步促進反腐倡廉制度化、法制化。可以借鑒新加坡政府的做法，通過“以規固廉，使人不能貪”；也可學習新加坡，制定《公務員指導手冊》，在手冊中對于可能出現的腐敗行為預先設防。例如：對公務員借錢、小額借貸等行為的規定，明確不得向下屬或受職權管轄者及有公務往來者借錢，不得貸款收息；對初任人員須要求其書面說明是否有債務困擾等；對公務員接受禮品的規定也非常詳細清晰，對公務員接受宴請的規定是須報告宴請的時間和地點，宴請必須適度，不能超過舉辦宴請人員月工資的2%。此外，新加坡《公務員守則》不僅要求公務員拒絕賄賂，還規定公務員必須呈報有人要賄賂他的意圖，并將其納入公務員品德考核制度之中。

借鑒新加坡經驗，應從完善相關制度入手，實現從事后總結型向事前預警型的轉變，即及早制定預警制度，建立廉政風險預警機制、懲戒腐敗機制、行政執行監督制約機制，明確各個環節的責任，使反腐倡廉進入法制軌道。

總之，新加坡的公積金制度、勞資政三方和諧勞動關系構建、社會保障制度、社會組織管理制度、社會管理、城市治理等各項制度都能夠給我國帶來一定的啟示，但制度的“拿來主義”往往會停留在學步的初級階段，我們應從深層次去思考和追蹤制度、政策或者模式產生過程中行政文化的植入價值，這樣，才能對于這些經驗或制度的生成予以反思和總結。因此，學習和借鑒新加坡先進行政文化經驗，不能局限于制度或經驗的本身或表層，應當將中國實際與其先進的行政文化相結合，挖掘新加坡模式背后的治理理念和核心價值，唯有如此，制度的制定和政策的執行才能具有生命力。

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（責任編輯：高 靜）