蘭州市城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展研究

徐衛(wèi)周 張文政

摘 要：城鎮(zhèn)化建設(shè)是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，也是當(dāng)前我國擴大內(nèi)需、推動經(jīng)濟社會發(fā)展的強大引擎。城鎮(zhèn)化的發(fā)展應(yīng)充分以城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展為視角，否則會嚴重影響城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效果。以蘭州市城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀為分析樣本，著重分析當(dāng)前蘭州市城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的突出問題，以及如何來更好地推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，為城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展提供相應(yīng)措施和建議。

關(guān)鍵詞：蘭州市；城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)一體化；市民化

Abstract： Urbanization is the only way to achieve modernization， is currently the country to expand domestic demand， promote a powerful engine for economic and social development. Development of urbanization should be fully integrated and coordinated development of urban and rural perspective， otherwise it will seriously affect the quality and effect of urbanization. In this paper， the status quo of urbanization in Lanzhou City for the analysis of samples， analyzes the current outstanding problems in Lanzhou City Urbanization exist， and how to better promote urbanization， and provide recommendations for the integration of appropriate measures to coordinate urban and rural development.

Key words：Lanzhou ； urbanization ； urban and rural integration ； citizenship

中圖分類號： C912 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-4144（2016）-05-24（4）

1 引言

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是黨的十八大提出的“新四化”之一，是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎，也是拉動就業(yè)的巨大推動力，對擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級、推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建成小康社會具有重大意義。同時，城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展也是解決我國“三農(nóng)”問題的重要途徑與有效舉措。

城鎮(zhèn)化是一個農(nóng)業(yè)人口不斷減少、城鎮(zhèn)人口不斷增加的動態(tài)過程，其具體表現(xiàn)形式通常有兩種：一是農(nóng)村人口不斷向既有城鎮(zhèn)的積聚，即人口在市場力量推動下的自然遷移；二是農(nóng)村人口的就地城鎮(zhèn)化，即由政策拉動的結(jié)果。

針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾問題，黨的十七大報告就明確提出要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與推進城鎮(zhèn)化結(jié)合起來。改革開放30多年來的實踐也一再證明，城鄉(xiāng)一體化是解決“三農(nóng)”問題，加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化的有效途徑，也是加快城鎮(zhèn)化的一個重要環(huán)節(jié)。

2 蘭州市城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本概況分析

2.1 區(qū)域概況

蘭州，作為甘肅省的省會城市，是其政治、文化、經(jīng)濟和科教中心，也是西北地區(qū)的第二大城市，市區(qū)南北群山環(huán)抱，東西黃河穿城而過，蜿蜒百余里。蘭州市現(xiàn)轄城關(guān)、七里河、西固、安寧、紅古5個區(qū)和永登、榆中、皋蘭3個縣以及國家級蘭州新區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，共81個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，734個行政村（其中涉農(nóng)行政村715個），自然村3742個（其中涉農(nóng)自然村3702個），市域總面積1.31萬Km2。截止2015年末，全市常住人口達369.31萬人，其中城鎮(zhèn)人口298.96萬人，共有漢、回、滿、藏、東鄉(xiāng)、裕固等36個民族。

2.2 蘭州市城鎮(zhèn)化取得的成就

近年，特別是自2009年蘭州市被甘肅省列入城鄉(xiāng)一體化試點城市以來，蘭州市堅持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為核心，以創(chuàng)新體制機制為關(guān)鍵，以優(yōu)化配置城鄉(xiāng)資源為重點，著力推動“規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)、社會保障和公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社會管理”5個一體化，形成了城鄉(xiāng)基本協(xié)調(diào)發(fā)展、共同進步的良好局面，探索出了一條具有蘭州特色的在“大城市大農(nóng)村”中推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路子。推進試點工作7年以來，全市城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了深刻變化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢日益明顯，農(nóng)民群眾切身感受到了試點帶來的新變化和新實惠。城鎮(zhèn)化水平從2009年的64%上升為2015年的80.95%，無論是按照美國城市學(xué)者諾瑟姆的經(jīng)典城市化三階段理論（1979），還是按照中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布的報告認為的，從國際經(jīng)驗看，判斷一個國家或地區(qū)是否進入城市型社會，主要有城鎮(zhèn)人口、空間形態(tài)、生活方式、社會文化和城鄉(xiāng)關(guān)系5個標(biāo)準(zhǔn)，按人口城鎮(zhèn)化率進行階段劃分，城鎮(zhèn)化率51%～60%為初級城市型社會，61%～75%為中級城市型社會，76%～90%為高級城市型社會，大于90%為完全城市型社會，那么蘭州市目前的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)進入高級階段或者稱之為高級城市型社會。

3 蘭州市城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的突出問題

如上所述，蘭州市當(dāng)前的城鎮(zhèn)化水平確實取得了較大進步，但是每年《中國經(jīng)濟周刊》與中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所聯(lián)合發(fā)布的《中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量報告》，對中國286個地級以上城市城鎮(zhèn)化質(zhì)量進行排名，蘭州市雖然在城鎮(zhèn)化率的排名較靠前，但在城鎮(zhèn)化質(zhì)量排名上卻不盡人意，遠滯后于城鎮(zhèn)化率。在深入考察蘭州市城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程中，筆者認為，蘭州市當(dāng)期在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)中，存在以下突出問題。

3.1 “大城市”與“大農(nóng)村”并存，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不均衡

蘭州市除主城5區(qū)之外，還包括相對偏遠的永登縣、皋蘭縣和榆中縣，相比前者，這3個遠郊縣，經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，農(nóng)村人口占比數(shù)量較大且相對集中。據(jù)甘肅省統(tǒng)計局2015年底發(fā)布的《蘭州市城鎮(zhèn)化建設(shè)中的就業(yè)現(xiàn)狀分析與研究》指出，蘭州市三縣五區(qū)的城鎮(zhèn)化水平差異較大，呈現(xiàn)出不均衡的局面。數(shù)據(jù)顯示，2014年蘭州市安寧區(qū)、城關(guān)區(qū)、西固區(qū)城鎮(zhèn)化率率先突破90%，進入完全城市型社會階段，七里河區(qū)和紅古區(qū)邁入高級城市型社會階段，而皋蘭縣、永登縣、榆中縣3個遠郊縣則還處在初級城市型社會（城鎮(zhèn)化率在51%至60%之間）以下，鄉(xiāng)村人口比重大于城鎮(zhèn)人口[1]。所以，蘭州市的城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨著“大城市”與“大農(nóng)村”并存的困境，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展極不均衡。

3.2 “半城市化”與“被城市化”現(xiàn)象嚴重

在當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)中，“半城市化”與“被城市化”現(xiàn)象相當(dāng)普遍，筆者認為，這是各種主客觀因素共同作用的結(jié)果?！鞍氤鞘谢?，即進城務(wù)工的農(nóng)民及其隨遷家屬雖然進入了城市，并且工作、生活在城市，卻在制度體制、社會生活和社會心理上被城市與市民所排斥，當(dāng)這種排斥長期不能得到改善時就會使“半城市化”結(jié)構(gòu)進一步固化并不斷自我復(fù)制[2]，他們因為城鄉(xiāng)二元戶籍制度，往往在就業(yè)、住房、教育、社會保障等方面與當(dāng)?shù)貞艏用裼休^大的差距，在大城市內(nèi)部形成了典型的新二元社會結(jié)構(gòu)[3]。同時，“被城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象也存在，即農(nóng)民因地方政府政策規(guī)劃被就地城鎮(zhèn)化或者因土地征用被迫進入城市，但相應(yīng)的政策措施、制度建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等卻沒有及時跟進。

3.3 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施參差不齊，基本公共服務(wù)差距大且對接滯后

由中國社會科學(xué)院發(fā)布的2015年《公共服務(wù)藍皮書》，對全國38個主要城市的基本公共服務(wù)滿意度排名，蘭州市排名第36位，明顯滯后于其他城市。究其原因，就是蘭州市三縣五區(qū)的城鄉(xiāng)分隔明顯，基礎(chǔ)設(shè)施參差不齊，基本公共服務(wù)差距較大。此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市以后，尤其是在基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等公共服務(wù)的對接機制不健全，嚴重滯后于城鎮(zhèn)化水平。

3.4 進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)形勢嚴峻

城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，而對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)的首要目標(biāo)則是尋求就業(yè)機會，這是以人為本的核心，但就業(yè)形勢卻不容樂觀，主要受以下幾個元素影響：

一是供大于求且自身技能缺乏。隨著當(dāng)前城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，而且這些農(nóng)村勞動力在文化素質(zhì)和技能水平方面，普遍較低，缺乏競爭優(yōu)勢，增加了就業(yè)難度。二是就業(yè)結(jié)構(gòu)滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)顯示，2014年蘭州市三次產(chǎn)業(yè)在GDP中的結(jié)構(gòu)為2.80：43.34：53.86，而三次產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員結(jié)構(gòu)則為19.27：26.2：54.53，這意味著蘭州市有19.27%的就業(yè)人口在從事最基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，就業(yè)結(jié)構(gòu)明顯滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，未來幾年農(nóng)村仍有相當(dāng)一部分剩余勞動力會向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。三是隨著國家經(jīng)濟邁入新常態(tài)，總體經(jīng)濟增速放緩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要調(diào)整重組，就業(yè)面臨巨大挑戰(zhàn)，在大趨勢的影響下，蘭州市的就業(yè)需求會有一定回落。

4 蘭州市推進城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的對策思考

城鎮(zhèn)化的建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展是相輔相成、互相促進的，城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)[4]，城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個新階段，是城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民融為一體的過程。要加快城市發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化水平，就必須把農(nóng)村和城市作為一個有機整體，通過統(tǒng)一規(guī)劃、管理、建設(shè)，強化頂層設(shè)計，使城鄉(xiāng)發(fā)展互相銜接、互相促進，改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)。

蘭州市應(yīng)根據(jù)市域內(nèi)不同區(qū)縣的實際條件，重點發(fā)展縣城和基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮奶厣?zhèn)，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

4.1 加快城鎮(zhèn)化步伐，科學(xué)規(guī)劃城市結(jié)構(gòu)，把城鎮(zhèn)化建設(shè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進城鄉(xiāng)一體化的引擎，并以小城鎮(zhèn)建設(shè)為重點

蘭州市受自然地理條件的限制，南北群山環(huán)抱，東西黃河穿城而過，土地資源緊缺，人地供需矛盾十分突出。一方面是土地絕對量不足，另一方面還存在著土地使用不合理、土地資源浪費的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)用地缺乏規(guī)劃和有效管理。

首先應(yīng)增強城市規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性、權(quán)威性和公開性，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，根據(jù)實際情況，充分調(diào)動各方積極性，共同為蘭州市的整體布局出謀劃策。其次，要從實際出發(fā)，在全力抓好老城區(qū)改造提升的同時，大力推進新區(qū)開發(fā)建設(shè)和高新區(qū)、兩個國家級經(jīng)濟區(qū)開發(fā)區(qū)的增容擴區(qū)，拓展城市發(fā)展空間，培育新的經(jīng)濟增長極，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展打造廣闊平臺。尤其要在城鎮(zhèn)化水平滯后的永登縣、皋蘭縣和榆中縣依托當(dāng)?shù)靥厣诰蚝桶l(fā)展特色小城鎮(zhèn)，依托小城鎮(zhèn)建設(shè)來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，破解“大城市大農(nóng)村”并存的局面。如對青城、什川、連城、苦水、阿干鎮(zhèn)等重點小城鎮(zhèn)，打好“歷史文化名鎮(zhèn)”、“國家級特色景觀旅游名鎮(zhèn)”、“生態(tài)古鎮(zhèn)”、“精品農(nóng)家樂”等金字招牌，深入挖掘本土建筑、民俗和飲食文化，打造一批具有地域魅力的文化、生態(tài)、觀光與休閑旅游的村鎮(zhèn)，增強其吸納能力，使其容納更多的農(nóng)民就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，讓他們掙錢顧家兩不誤。

4.2 繼續(xù)深化農(nóng)村改革發(fā)展，以新農(nóng)村建設(shè)為支撐，大力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

農(nóng)業(yè)是全面建成小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，要加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。創(chuàng)新經(jīng)營方式，鼓勵農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地，開展土地股份合作、聯(lián)合或土地托管等，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，打造高素質(zhì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍，使懂農(nóng)業(yè)、會經(jīng)營、有想法的農(nóng)民留在農(nóng)村做強做大農(nóng)業(yè)；積極從城鎮(zhèn)引入先進技術(shù)、高素質(zhì)人才并推動金融資源向農(nóng)村流動，促進城鄉(xiāng)互動發(fā)展。

4.3 有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，做好相應(yīng)配套安排

有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這是以人為本的城鎮(zhèn)化建設(shè)最核心的內(nèi)容，也是在五大發(fā)展理念下推進城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的應(yīng)有之義。做好這項任務(wù)，要實現(xiàn)好農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和社會方式轉(zhuǎn)變等“三個轉(zhuǎn)變”[5]，因此不但要改革相關(guān)障礙制度，還要跟進相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的配套與完善以及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的對接等，充分解決“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

首先要改革現(xiàn)有戶籍制度，打破和取消限制人口和勞動力流動、影響人力資源合理配置的政策性、體制性障礙，將符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)，落實和細化用居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革思路，保障居住證持有人在居住地享有義務(wù)教育、公共就業(yè)服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)等國家規(guī)定的基本公共服務(wù)，縮小與城鎮(zhèn)戶籍人口的待遇差距。其次，要恰當(dāng)處理進城務(wù)工農(nóng)民戶口變動與“三權(quán)”（土地承包經(jīng)營權(quán)或林權(quán)草權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)）的關(guān)系，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的條件，并切實保障好他們的應(yīng)有權(quán)益，解決后顧之憂，讓農(nóng)民愿意且敢于進城。最后，要做好進城務(wù)工農(nóng)民及其隨遷親屬在福利待遇上的有效對接，如“新農(nóng)?！迸c城居保的對接、“新農(nóng)合”與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的對接、農(nóng)村低保與城鎮(zhèn)低保的對接等。

4.4 加強城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體制機制的建設(shè)與完善

要改善當(dāng)前蘭州市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距大的現(xiàn)狀，提高人們對公共服務(wù)的滿意度，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的后顧之憂，讓他們敢進城、愿意進城。依照基本公共服務(wù)均等化原則，推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置，加大財政對農(nóng)村的投入力度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度并軌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，建立城鄉(xiāng)共享的公共服務(wù)體系，并不斷提高公共服務(wù)水平。在推進公共服務(wù)均等化舉措上，應(yīng)積極探索戶籍制度創(chuàng)新改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、醫(yī)療、教育、社保、文化等方面的“同權(quán)共享”，加強對進城務(wù)工農(nóng)民進行職業(yè)技能培訓(xùn)，把進城務(wù)工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育等，讓城鄉(xiāng)群眾共同享受到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的成果。

5 結(jié)語

雖然蘭州市在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中面臨著諸多客觀障礙和困難，但做到科學(xué)規(guī)劃布局和相關(guān)配套制度的改善，達到《蘭州市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）》的既定目標(biāo)，力爭到2020年，蘭州市人口達500萬人，其中城鎮(zhèn)人口達425萬人，城鎮(zhèn)化水平達到85%，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局全面形成，城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平顯著提高，城鄉(xiāng)居民收入差距明顯縮小，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互助共融、協(xié)調(diào)發(fā)展，走向高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，讓蘭州市域內(nèi)人民共享改革發(fā)展成果、共享現(xiàn)代文明生活，城鎮(zhèn)化的建設(shè)和城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、齊頭并進，才能形成對經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定而持久的內(nèi)需支撐，從而更好的實現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化水平和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

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責(zé)任編輯：張吉明