未成年人檢察視閾下公益訴訟訴前程序探究

吳春妹 金英梅 李建林

內容摘要：未成年人作為弱勢群體中重要的組成部分，無論基于“兒童利益最大化”原則或“國家親權”理念，其利益的保護實屬“公益”的范疇，而檢察機關作為社會公益的代表之一，可以通過公益訴訟的方式參與到未成年人保護工作中來。當前，檢察機關參與未成年人公益訴訟主要為狹義的直接提起訴訟的方式，而最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》的出臺，為我們積極嘗試公益訴訟訴前程序進而深入探索未成年人公益訴訟提供了重要的依據和方向。

關鍵詞：未成年人檢察 公益訴訟 未成年人保護 訴前程序

2015年，最高人民檢察院在《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）中明確了試點包括民事公益訴訟和行政公益訴訟的案件范圍。雖然方案未規定未成年人保護公益訴訟，但這絕不意味檢察機關在未成年人公益訴訟問題上無所作為。

一、提起未成年人公益訴訟的必要性與可行性

（一）“公益訴訟”的定義

公益訴訟一詞始于20世紀60年代，當時美國的眾多社會制度面臨挑戰，出現了各種嘗試改革的方案，設立了多種公益法律機構以及類似的倡導制度，為了環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及其他諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。[1]因此，可以將公益訴訟定義為：公益訴訟系以維護公共利益為目標，而由與訴訟標的具有直接或者間接利害關系的當事人通過多樣化的形式行使訴訟權利的一種訴訟制度。

目前，常說的公益訴訟主要包括民事公益訴訟（這里的民事公益訴訟是廣義的，包括環境公益訴訟、勞動公益訴訟等等）以及行政公益訴訟。因此，本文討論的未成年人檢察公益訴訟主要圍繞民事、行政兩類進行。

（二）提起未成年人檢察公益訴訟的必要性

未成年人檢察公益訴訟，是指由檢察機關提起關于未成年人保護的公益訴訟。隨著時代的發展，公益訴訟中的“公益”含義越來越廣，對于弱勢群體的保護也屬于“公益”的范疇。無論是基于“兒童利益最大化原則”抑或“國家親權理論”，對未成年人的保護應當說是一個“公益”問題。同時，“生命權”、“受保護權”、“發展權”等作為聯合國《兒童權利公約》的重要基本原則，也表明我們須將未成年人保護納入整個社會共同保護范疇。然而，近年來諸多未成年人受侵害事件的頻頻曝光，反映出我國部分未成年人的生存與發展狀態著實堪憂。因此，對于關涉未成年人利益事項而提起的公益訴訟也就具有了必要性。

（三）檢察機關提起未成年人公益訴訟的可行性

第一，檢察機關探索未成年人公益訴訟符合依法治國的發展要求。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題決定》中明確指出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。習總書記也在《決定》的說明中提到，這項改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手。

第二，檢察機關的法律地位決定了應賦予其承擔未成年人公益訴訟之職責。從憲法層面上，相對于西方國家把檢察機關定位于“政府律師”而言，我國檢察機關被賦予法律監督者的地位，其地位更高，作用更強，影響力更大。因此，在我國由檢察機關提起未成年人公益訴訟不但有法可依，而且也與國際發展趨勢相接軌。

第三，法律的具體規定為檢察機關提起未成年人公益訴訟提供制度保障。根據我國《民事訴訟法》第14條，人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督，第15條、第55條也有類似的規定。這些條文分別規定了部分主體享有監督起訴、支持起訴和直接提起公益訴訟的權力。另外，根據我國《行政訴訟法》第11條，人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。雖然新修訂的《行政訴訟法》依舊沒有呼應部分學者的要求規定行政公益訴訟，但是第11條還是為檢察機關提起行政公益訴訟提供了制度空間。

二、我國未成年人公益訴訟的現狀

（一）我國大陸地區已有“非典型”未成年人公益訴訟

目前在我國大陸地區，未成年人公益訴訟并未在立法上予以明確規定，但是在實踐中卻早已開展。

第一，未成年人教育權保護案。湖北省潛江市的一些中小學長期存在亂收費的現象，中小學生及其家長認為潛江市教育局及物價局的行政行為違法，并且使自己利益受到了損失。2005年5月，14名中小學生將潛江市教育局和物價局訴至潛江市人民法院。

第二，未成年人監護權案。2015年2月4日，江蘇省徐州市銅山區人民法院審理了一起申請撤銷父母監護權的案件。未成年受害人長年被其生父猥褻甚至強奸，而生母也對其不聞不問。在銅山區人民檢察院書面建議下，由銅山區民政局作為原告申請撤銷其父母的監護權。這個案例的特點突出體現在人民檢察院采用檢察建議的方式督促民政部門提起公益訴訟，進而通過申請撤銷未成年人父母監護權的方式來參與未成年人公益保護。

（二）我國澳門地區允許檢察機關廣泛參與未成年人公益訴訟

相比大陸，我國澳門地區則是從立法上直接賦予了檢察機關提起未成年人公益訴訟的職能。

澳門地區“民事訴訟法”第59條規定了維護大眾利益之訴訟：“對于尤其旨在維護公共衛生、環境、生活質素、文化財產及公產，以及保障財貨及勞務消費之訴訟或保全程序，任何享有公民權利及政治權利之居民，宗旨涉及有關利益之社團或財團，市政廳以及檢察院，均有提起以及參與之正當性。”雖然本條并未將未成年人保護明確劃定為“維護大眾利益”之范圍，但足以說明檢察院在提起公益訴訟方面的正當性。此外，第45條“為無訴訟能力之人指定代理人或特別保佐人”第4款規定，如無訴訟能力之人應為原告，則檢察院應要求為其指定代理人或特別保佐人，根據第5款規定，如代理人或特別保佐人之指定非由檢察院聲請，須聽取檢察院之意見。第46條“父母間在代理未成年人時意見不一”第3款規定，如僅父母一方提出聲請，則法官在聽取另一方及檢察院之意見后，按未成年之利益作出裁判，得規定僅由父母其中一方代理，指定特別保佐人或規定由檢察院代理。可見，在我國澳門地區，檢察機關已廣泛參與到涉及未成年人及無行為能力人保護的訴訟中。

（三）我國未成年人檢察公益訴訟的案件類型及種類

按照法律的相關規定進行梳理，本文嘗試將我國未成年人檢察公益訴訟分為兩大類：

第一，涉及未成年人人格權、身份權、繼承權等傳統民事權利類的公益訴訟。主要包括監護權及親權案件、收養案件、繼承權案件以及由親權獲得的財產管理權喪失的宣告請求權案件、確認婚生子女和非婚生子女案件等。

第二，涉及未成年人教育權等非傳統民事權利類的公益訴訟。主要包括侵犯未成年人教育權案件、涉及未成年人的食品、產品侵權案件、勞動案件、環境案件、社會福利案件等。

三、兩大法系國家的未成年人公益訴訟制度

（一）法國

在民事公益訴訟方面，按照法國新《民事訴訟法典》的規定，檢察院可以作為主當事人或從當事人參與民事訴訟，在這個過程中，檢察院代表的是公眾和社會。所謂主當事人，是指檢察院作為民事訴訟的原告方向法院起訴，適用于妨害公共秩序的案件。[2]例如《民事訴訟法典》第421條規定，“檢察院得作為當事人參加訴訟，于法律規定情形，檢察院代表社會。”第422條規定，“法律有特別規定的情形下，檢察院依職權進行訴訟。”另外，根據第423條規定，“除法律有特別規定的情況外，在事實妨害公共秩序時，檢察院為維護公共秩序進行訴訟。”訴訟法典分別對涉及未成年人利益的不同案件程序作出了不同規定，以保證其權利保護能夠被落實。這類案件主要涉及親子關系、收養、親權和未成年人的監護等。[3]

在行政公益訴訟方面，法國典型的模式是提起“越權之訴”，只要起訴人的利益受到不法行政行為的侵害就可以以其為被告提起越權之訴，沒有要求案件涉及的利益與私人相關。[4]其中可以提起越權之訴的主體包括保護公共利益的行政機關、檢察機關、任何利益被行政機關的決定侵害的相對人（包括第三人）以及社會團體。

（二）英國

英國的公益訴訟制度被稱為檢舉人訴訟，一般只有檢察長有提起公益訴訟的權利。英國法律規定由檢察總長代表社會公眾提起涉及公共利益的訴訟，公民個體只有在該問題引起了司法長官的注意，而又被其拒絕行使職權的情況下可以請求法院督促檢察官提起訴訟。英國又在某些方面賦予一些機構和公職人員提起公益訴訟的權利。[5]此外，在英國已有案例表明允許在未成年人領域提起公益訴訟，如丹寧勛爵審理的國會議員布萊克本先生訴蘇和地區警察局案件。國會議員布萊克本先生認為蘇和地區的許多商店都在銷售色情讀物，而警察局在處理案件中有拖延，出于對自己5個孩子的關心，他起訴警察局，要求他們立即采取行動。法官丹寧勛爵說：“布萊克本先生是倫敦公民，他的妻子是納稅人，他的兒子可能因看色情讀物而受不良影響……每個有責任感的公民都有權利確保法律得到實施，這本身就是他為確保法律得到實施而要求法院頒發調卷令、訓令時法的充分利益。”[6]

四、未成年人檢察公益訴訟之訴前程序的提出及反思

由檢察機關提起未成年人公益訴訟在世界主要國家的立法上都有較為明確的規定。借鑒其立法經驗，結合我國實際情況，筆者認為檢察機關介入未成年人保護，并以公益訴訟的形式保障未成年人的合法權益確實可行。但是，目前從《試點方案》來看，由檢察機關提起未成年人公益訴訟無論從立法抑或實踐上時機都尚未成熟。因此，可以考慮依托“訴前程序”等措施，將對未成年人公益保護的重點放到督促起訴、支持起訴、督促行政機關履行職責等“訴前程序”上來，為日后構建和確立未成年人公益訴訟制度提供重要參考。

（一）充分發揮監督職能，有效利用督促起訴制度

兩高及民政部于2014年12月出臺的《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》第30條第2款規定：“對于監護侵害行為符合本意見第35條規定情形而相關單位和人員沒有提起訴訟的，人民檢察院應當書面建議當地民政部門或者未成年人救助保護機構向人民法院申請撤銷監護人資格。”該規定正是檢察機關以督促起訴的方式參與未成年人監護權案件的充分體現。目前，檢察機關要實施督促起訴，應重點思考以下問題：

第一，積極探索未成年人利益受損案件來源。重點從檢察機關的刑檢、控申、民行三個部門入手，同時通過公安、民政等政府職能部門和大眾媒體等途徑不斷拓寬案件線索搜集的廣度和深度，確保保護未成年人合法權益無死角。

第二，以“兒童利益最大化”為導向，充分考慮檢察機關督促起訴提出的時間。根據我國《民法通則》及相關司法解釋，除變更、撤銷監護權等案件無訴訟時效期間限制外，案件訴訟時效期間通常為兩年。因此，檢察機關督促起訴必須是相關案件訴訟時效尚未屆滿前提出才有意義。此外，對于發生在家庭成員之間的案件，相關職能機關及個人由于長期受“清官難斷家務事”的傳統觀念影響而不輕易介入，如果檢察機關在發現案件線索并查證屬實后不及時提出督促起訴，就會導致未成年人的合法權益受到繼續損害。因此，檢察機關原則上針對上述情形可對相關主體督促起訴。

第三，著重處理被督促主體的處分權問題。一方面，在督促起訴中，檢察機關本身并未直接參與訴訟過程，而是通過督促相關主體提起訴訟的方式間接對訴訟產生影響。檢察機關在督促起訴過程中應當賦予督促主體一定的處分權，以便其根據案情變化適當處分訴訟權利，例如進行和解、調解等。另一方面，為了防止被督促主體濫用處分權而損害未成年人的合法權益，檢察機關對于被督促主體濫用處分權應及時進行法律監督。

第四，大膽嘗試督促起訴中的調查取證問題。檢察機關在不違背民事訴訟原則的前提下可適當參與到督促起訴中，充分發揮對取證的指導補充作用，這主要包括三個方面的要求：指導性要求檢察機關應當尊重被督促主體的舉證權利，不過分參與調查取證的具體過程，而是從宏觀上給予指導。平等性強調檢察機關在督促起訴中應盡量減少在調查取證環節的公權力性質，而按照民事訴訟調查取證原則進行取證活動。補充性則要求檢察機關原則上不直接進行調查取證，只有當被督促主體不行使或者怠于行使調查取證職責，從而導致案件有敗訴風險時，檢察機關才予以介入。

（二）不斷拓寬案外視野，積極探索支持起訴制度

根據我國《民事訴訟法》第15條規定，“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損的單位或者個人向人民法院起訴”。此外，《監護人侵權意見》第30條第1款規定，“監護人因監護侵害行為被提起公訴的案件，人民檢察院應當書面告知未成年人及其臨時照料人有權依法申請撤銷監護人資格”。上述規定表明檢察機關在未成年人利益受損案件中，可以通過支持起訴的方式保護未成年人合法權益。目前，對于支持起訴中“支持”二字內涵如何界定，主要存在兩種觀點。一種觀點認為，“支持”一詞應作狹義理解，就是從側面幫助原告或是從精神上支持原告，不應該參與到訴訟中去[7]。另一種觀點認為，支持起訴中“支持”應該作廣義理解，即國家機關和社會團體支持起訴的方式應該多元化，不應該局限于側面的幫助，可以以訴訟當事人的身份或是其他身份參加訴訟以維護當事人或是社會和國家的利益。[8]筆者贊成第二種觀點，如果將“支持起訴”理解的過分狹義，會導致該制度不能發揮應有的作用。

關于檢察機關能否出庭支持起訴，曾有案例引發過爭論：2013年4月5日，荔浦縣人民法院受理了原告韋某與被告陳某、桂林市某運輸有限責任公司、中國平安財產保險股份有限公司桂林中心支公司機動車交通事故責任糾紛一案。[9]縣人民檢察院支持原告韋某起訴，但縣人民法院在審理過程并未通知縣人民檢察院派員出庭。這個案例曾在檢、法之間產生爭議。對此問題，我們可以借鑒英美法系的“法庭之友”制度。根據美國《布萊克法律詞典》的解釋，“法庭之友”是指非訴訟當事人因為訴訟的實施涉及其重大利益，得請求法院或受法院的請求而與訴訟過程中提出書面意見者。因此，從支持起訴這一制度設計的本意和借鑒美國的“法庭之友”制度，檢察機關應出庭支持起訴：一方面有利于彌補和提高當事人的訴訟能力，為法院作出正確決策提供參考；另一方面“法庭之友”都是以第三方的身份向法院提交有關案件的事實和法律意見，能夠使法院更加全面地了解案情而作出更加公正的裁判，從而解決了對于檢察機關之公權力是否會影響法院的居中裁判并進而影響民事訴訟當事人平等原則之顧慮。

（三）強化法律監督地位，督促行政機關糾正違法或者履行職責

目前，檢察機關不能直接提起未成年人行政公益訴訟，但是對于行政機關違法履行職責的行為或者怠于履行職責的消極不作為，可以通過檢察建議等方式對其進行法律監督。然而，在司法實踐中檢察機關提出檢察建議后，行政機關仍然違法履行職責或者不履行相應職責的情形依舊存在。檢察機關在無法直接提起未成年人公益訴訟的情況下，需要通過什么樣的路徑解決這一問題顯得尤為重要。

筆者認為，檢察機關可以嘗試通過支持起訴的方式參與到行政公益訴訟中來，即可在精神、物質、法律方面支持當事人提起訴訟。一方面，在“強大”的行政機關面前，公民或者社會團體更多時候顯得“力不從心”，而由檢察機關支持其提起行政訴訟，不僅能夠提高弱勢群體的訴訟參與能力，更能增強其勝訴的可能性。另一方面，在行使檢察建議等方式無法督促行政機關改正其違法行為或者不履職的情況下，檢察機關可以訴訟的形式進一步對行政機關進行法律監督。

注釋：

[1]朱翠瑋：《公益訴訟法律問題的國際比較研究》，中國海洋大學2009年碩士學位論文，第3頁。

[2]湯維建：《外國民事訴訟法學研究》，中國人民大學出版社2007年版，第115頁。

[3]同[2]，第119頁。

[4]劉波：《論行政公益訴訟原告資格》，長春理工大學2011年碩士學位論文，第14頁。

[5]張軍輝：《論民事公益訴訟》，鄭州大學2011年碩士學位論文，第15頁。

[6][英]阿爾弗雷德·湯普森·丹寧：《法律的訓誡》，楊百揆等譯，法律出版社1999年版，第139頁。

[7]徐靜：《支持起訴原則的研究》，南京師范大學2012年法律碩士專業學位論文，第3頁。

[8]同[7]。

[9]唐玉玲、蘇錫飛：《檢察機關出庭支持起訴民事案件之據及實踐應對》，載《中國檢察官》2013年第12期。