律師參與涉檢信訪工作的功能定位與機制完善

王念峰

內容摘要：律師參與化解和代理涉檢信訪案件既是中央政法委的要求，也是深化涉法涉訴信訪改革的重要舉措之一。律師行業的職業特點和深化涉法涉訴信訪改革的現實需要決定了律師在涉檢信訪工作中獨立、監督、服務的功能定位。當前律師參與涉檢信訪工作仍面臨整體水平不高、規范化程度低、保障不到位等問題，需要進一步完善工作機制、強化工作引導、突出工作實效。

關鍵詞：律師 涉檢信訪 功能定位 機制完善

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，要求以法治思維和法治方式化解社會矛盾糾紛。作為依法治國的內容之一，信訪工作法治化是推進涉法涉訴信訪工作改革的重要任務和目標之一。信訪工作法治化涉及理念、體制、機制、人員素質等諸多方面。對檢察機關而言，信訪工作法治化就是要在涉檢信訪工作中去除行政化和人治思維、全面深化涉檢信訪改革，而深入推進涉檢信訪改革就要打破傳統觀念和以往做法，運用法律手段、法治方式化解涉檢信訪案件，革新以往訴訪不分、以行政推動解決司法問題的歷史，轉變行政化、運動式的信訪工作模式，以更加理性、高效、更加符合現代社會治理需求的方式破解信訪“頑癥”，避免司法資源的浪費，其中律師以第三方的身份參與涉檢信訪案件的化解就不失為有益的探索。近年來，山東、四川、江蘇、湖北、陜西、新疆等地檢察機關相繼出臺了律師參與涉檢信訪工作的相關制度，將律師參與涉檢信訪案件以制度化的形式進行探索、創新，取得了較好的法律效果和社會效果。

最近，中央政法委又印發了《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見》（以下簡稱《意見》）為律師參與涉檢信訪工作提供了政策依據和制度保障。中央政法委下發的文件對律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的意義、任務和原則、運行模式、工作方法、管理和保障等提出了指導性意見，中央政法委的意見既是對各地創新實踐的總結、規范，也是對律師參與涉法涉訴信訪工作的頂層制度設計和政策保障。筆者結合工作實踐和思考就律師參與涉檢信訪工作的功能定位和機制完善提出淺見，以供參考。

一、律師參與涉檢信訪工作的基本途徑

律師是社會主義法律工作者，是社會主義法治工作隊伍的重要組成部分，在推進依法治國的進程中與檢察官一樣發揮著重要作用。就檢察實務工作而言，律師與檢察工作深度融合，無論是參與案件辦理、實施內外部監督還是諫言隊伍建設、助推法治宣傳等都與檢察工作緊密聯系，結合涉檢信訪工作實踐，律師參與涉檢信訪工作的渠道和途徑也是全方位的，歸納起來主要有四類：

（一）依法維護自身訴訟權利

根據修改后《刑事訴訟法》的規定：辯護人、訴訟代理人認為公安機關、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權利的，可以向同級或者上一級人民檢察院申訴或者控告。從實踐中看，律師在代理刑事案件中的會見權、通信權、辯護權、閱卷權等訴訟權利受到阻撓或拒絕的，律師將以信訪人的身份要求檢察機關保障其訴訟權利的順利實施。修改后的《刑事訴訟法》實施以來，各地檢察機關控告申訴部門也相繼受理并依法辦理了一批阻礙律師行使訴訟權利的案件，但總體來說，此類案件并非普遍性的頻發案件，律師以信訪者的身份參與信訪工作的情形并不多見。

（二）代理涉檢信訪案件

從多年來檢察機關信訪接待實踐看，信訪群體對法律的認知水平普遍不高，信訪行為多數是案件當事人或者近親屬自主實施的，律師替代當事人親自信訪的并不多，多是代寫控告、申訴材料，協助收集證據，或者受當事人委托辦理申請救助或賠償手續等相關行為。一方面是由于多數信訪當事人經濟條件有限，負擔不起相對“高昂”的費用；另一方面信訪行為也是一種風險行為，信訪結果的不確定性使得律師代理投入成本與收益之間不成正比，由于信訪案件多數司法機關已有結論，糾正原有結論難度較大，除少數所謂“維權”律師外，主動代理信訪案件的律師并不多。

（三）受邀參與案件評查化解

在辦理重大疑難復雜或久訪不息的信訪案件時，檢察機關希望借助社會力量，主動邀請專家學者、律師、人大代表、政協委員或退休黨員干部教師等參與案件化解，主要以公開審查、公開聽證、公開答復的形式向信訪當事人釋法說理、答疑解惑；在開展案件質量專項檢查活動中，對已辦理結案的信訪案件邀請律師、法官、專家學者進行集中評查，主動接受社會評判；在選優評比活動中邀請律師作為評委參與精品案件或優秀接待員的評選等等。律師受邀參與檢察機關案件評查、質量評比、案件化解，一方面深度了解檢察工作，另一方面從專業角度、獨立身份評判檢察信訪工作，對于提升涉檢信訪工作水平、提高司法公信力都有一定的促進作用。

（四）參與接待信訪當事人

在實踐中，一些檢察機關在接待室專門設置接待窗口，邀請或由律師協會指派律師現場接待信訪當事人，面對面地提供法律咨詢服務。律師作為案外人，既熟悉法律知識又與案件無利害關系且無任何私利，接待信訪當事人時，其觀點和說法較容易獲得信訪群眾信任，得到信訪人認同；也能夠較好、較全面地維護信訪人的權益，同時有助于有效地引導信訪人正確運用法律賦予的權利和救濟渠道表達訴求，將信訪人引入“信法”渠道，能夠有效地維護正常信訪秩序。

二、律師介入涉檢信訪工作中存在的問題

近年來，各地律師在參與涉法涉訴信訪工作源頭預防、過程化解、申訴代理、末端處置等方面的實踐為進一步完善律師參與化解和代理涉檢信訪案件提供了豐富的制度基礎和實踐經驗，但不可諱言的是，工作中仍存在一些亟待解決的突出問題。

（一）律師參與涉檢信訪工作積極性不高

從工作實踐看，除個別社會影響大、當事人知名度高能夠為律師事務所和承辦律師擴大影響、帶來良好聲譽的個別案件外，執業律師主動要求參與涉檢信訪工作的不多，高水平、高層次的律師主動參與的信訪案件更是罕見，多是指派實習律師或業務水平一般的律師參與其中。而基于生存和發展需要，受指派的律師即使參與了也是走形式，投入的精力和時間遠遠不能滿足工作需要：一方面是因為信訪人多是弱勢群體，律師參與信訪案件交通通訊成本投入大、經濟收益低、時間周期長；另一方面，律師所參與的信訪案件因信訪人普遍期望值高、訴求繁多且與司法機關的結論差距大、矛盾難消解，而且最終能夠得到糾正的案件畢竟是少數，案件代理風險較大，一旦最終維持原結論，當事人不滿意進而可能影響律師的聲譽和事業前景。因此律師參與涉檢信訪工作特別是代理信訪案件的積極性不高，有的地方僅把律師參與涉檢信訪工作作為律師受案渠道之一，把接待場所作為律師事務所在檢察機關的免費宣傳站、第二收案點。

（二）律師參與涉檢信訪工作不規范

律師參與涉檢信訪工作尚處于試點、探索的初始階段。對參與化解代理案件范圍、工作模式、工作流程、權利保障等方面各地做法不同。有的地方僅是邀請律師參與檢察機關辦理的疑難復雜案件的論證、聽證或化解；有的地方則直接開辟窗口，由律師親自接談；有的地方則是有選擇地邀請律師參與疑難復雜案件的釋法說理、教育引導工作。有的地方還探索提出了“律師窗口值班、專案專人服務、律師代理申訴、專家參與評查、公益法律服務組織代理、律師顧問團打包化解、品牌化法律服務”等工作模式。應當說，涉檢信訪案件與正常的訴訟案件無論在當事人權利義務、辦理程序、期限等方面均存在差異，因此不同于其他訴訟案件的代理，涉檢信訪工作有其自身的規律和特點，律師參與涉檢信訪工作應當在參與方式、參與案件范圍甄別、當事人自主選擇權的實現、律師權利保障、效果評價等方面有一套自己的規范體系和工作機制。

（三）律師參與涉檢信訪工作保障不力

無論是參與涉檢信訪工作律師的專業水平、組織領導及經費保障還是相關司法機關對律師權利的保障都存在不少體制、機制障礙。與法律援助相對系統、完備的政策、資金、人員保障不同，律師參與涉檢信訪工作的推進主要靠的是領導協調、部門探索、擠占經費、司法行政部門及部分律師的熱情配合。實踐中仍面臨許多亟待解決的問題。中央政法委印發的《意見》為律師參與化解和代理涉檢信訪工作提供了政策依據，在制度層面為開展工作指明了方向，但在具體保障落實方面，《意見》提出的措施仍遠遠不夠，需要探索進一步完善相關工作機制。

三、完善律師參與涉檢信訪工作機制的思路及建議

律師參與涉檢信訪工作既需要中央層面的政策支持和頂層設計，也需要各地的自行創新和探索。針對當前律師參與涉檢信訪工作中存在的突出問題，個人認為，需要著力建立完善三項機制：

（一）建立聯動機制，提升律師參與涉檢信訪工作的層次和水平

檢察機關要主動與當地黨委政法委、財政部門、司法行政機關、律師協會溝通聯絡，健全完善組織協調、聯席會議、日常管理、業務交流、監督制約、責任追究等工作機制，定期召開會議，研究解決工作推進中存在的突出問題。可參照法律援助工作模式，將轄區內所有執業律師納入參與涉檢信訪工作的人員范圍，由律師協會在征求律師事務所和執業律師個人意見的基礎上定期向檢察機關提供并不定期更換參與涉檢信訪工作的律師人員名單以供檢察機關、信訪人從中選擇，要以制度的形式硬性規定執業律師在一定期限內參與化解或代理一定數量信訪案件，并以此作為執業資格審查的必要條件；同時爭取地方財政部門的支持，加大財政資金的投入，可將此項工作納入年度財政預算，建立專項資金或以政府購買服務的形式，解決律師參與涉檢信訪工作經費不足的難題，并適當給予律師一定數額的經濟補償，以提高律師參與涉檢信訪工作的積極性。同時檢察機關也要為律師參與涉檢信訪工作提供必要的場所，強化服務意識，有針對性地采取措施，以充分保障律師的知情權、閱卷權、申請調取爭取權、發表意見權、人身安全權。

（二）建立甄別機制，增強律師參與涉檢信訪工作的實效性

要設置前置程序，在保障信訪人自主選擇權的基礎上，對律師參與化解和代理涉檢信訪案件進行必要的甄別程序和限制。無論是接待信訪人還是參與化解、代理信訪案件并非所有信訪案件都適合律師參與，有必要將涉檢信訪案件劃分為三類：一是必須有律師參與的信訪案件：擬在檢察環節申報終結的案件、新聞媒體廣泛報道社會各界高度關注的以及涉及人員眾多的群體性信訪案件；二是律師可以參與的信訪案件：當事人久訪不息、無理纏訪、鬧訪，信訪人與檢察機關在事實認定及法律適用方面分歧較大，信訪人同意律師參與且屬檢察機關管轄的信訪案件，以及檢察機關不支持監督意見但當事人堅持要求檢察機關監督或抗訴的案件；三是不宜有律師參與的信訪案件：信訪人不同意律師參與的信訪案件、最高人民檢察院已作出終結或視為終結的信訪案件。對律師代理的正在訴訟進程但以信訪形式反映的案件，按照訴訪分離的原則，可遵照相關的法定程序，按正常的工作流程運轉，不適用律師參與涉檢信訪案件的規定原則和程序。

（三）健全評價反饋機制，引導激勵律師參與涉檢信訪工作的熱情

探索建立健全律師、檢察機關、律師協會、信訪群眾參與的多元化評價體系。既不能將信訪當事人息訴罷訪作為評價律師參與涉檢信訪工作的唯一指標，也不能將信訪當事人的評價作為衡量律師工作成效的唯一標準。參與涉檢信訪工作的律師也要對所參與的個案逐案總結，律師協會要將律師參與涉檢信訪工作的考核指標盡可能量化，既要體現社會效果更要體現法律效果，必要時對已結案的信訪當事人隨機回訪以征求意見，同時對轄區內律師事務所參與涉檢信訪工作的整體情況進行總結、對比，對工作成效突出的給予必要的表彰。檢察機關也要如實客觀地評價律師的工作，對律師提出的合理建議要高度重視、認真對待，積極改進或及時糾錯糾偏，對工作成效突出的律師向律師協會或司法行政機關、政法委提出獎勵建議。在表彰先進的同時，對工作不負責任、不遵守相關紀律違法違規造成不良影響的，檢察機關要建議司法行政機關依照相關規定給予處罰或處分。

律師參與涉檢信訪工作不僅有助于依法維護信訪人的合法權益、推進檢察機關依法按程序辦案、規范信訪秩序，也有助于律師自身提升法律服務水平，增強其社會責任感和擔當意識，對實現國家治理體系和治理能力現代化也有一定的促進作用。同時律師參與涉檢信訪工作涉及面廣，不僅僅是檢察機關、律師和信訪人的事，需要整合各方資源，形成工作合力，需要各有關部門進一步細化相關配套制度，從組織協調、人員選擇、案件甄別、流程管理、效果評價、經費保障等方面形成更加務實、規范、科學的制度體系。