檢委會制度專業化改革之路徑

“檢委會專業化建設研究”課題組

內容摘要：檢委會作為檢察機關核心業務決策機構，其專業化改革程度直接關系著新一輪司法體制改革目標的實現，以及中國特色檢察制度的發展與完善。在新一輪司法體制改革背景下，應當立足于檢察實踐中檢委會制度專業化建設存在的問題，從檢委會的功能定位、決策機制、決策主體等方面強化我國檢委會制度專業化改革，以順應新時期檢察改革與發展需要。

關鍵詞：檢察改革 員額制 專業化 司法親歷性

近年來，作為我國檢察機關內部討論決定重大疑難案件和重大事項的重要制度，檢委會制度得到不斷地發展完善，檢委會工作逐步走向制度化、規范化，但仍存在諸多亟欲解決的問題，一定程度上制約了檢委會制度的健康發展。特別是在檢委會制度專業化改革與發展方面，當前理論界與實務界關注不夠，缺乏對一些基礎性和關鍵性問題的深入研究。在新一輪司法體制改革背景下，我們有必要在系統梳理檢委會專業化改革的發展脈絡與根源性問題基礎上，多維度地探索進一步改革與完善的路徑，以期更好地服務于檢察實踐。

一、在檢察官員額制改革背景下重新定位檢委會制度的功能

伴隨著新一輪司法改革的推進，為了更好地發揮檢委會的制度優勢，實現檢察官辦案責任制與民主集中制的優勢互補，使之更加契合檢察發展規律，保障檢察改革協調有序推進，我們有必要重新定位其功能作用。首先，有必要將其決策與指導功能逐步過渡為司法評議。從司法實踐，尤其是基層檢委會運行實踐來看，議決重大案件是檢委會的核心職能，這一現狀導致部分檢委會已淪為檢察機關的“第二辦案機構”。在檢察官員額制改革的背景下，我們有必要確保檢察官相對獨立的辦案主體地位，重新界定檢委會對重大案件的司法處斷范圍。案件的事實認定及證據采信理應交由員額制改革后的檢察官承擔，檢委會的職能應從現有的司法處斷逐步過渡為司法評議，將工作重點放在對司法領域中的一些法律適用爭議、定罪量刑的自由裁量以及類案的法律適用等問題進行司法評議以及典型經驗的總結推廣上。其次，有必要彰顯檢委會的監督、管理功能。檢委會的監督功能主要表現為集思廣益，發揮集體智慧，避免檢察官在認識事實和適用法律上的局限性，起到案件把關的作用。在新一輪司法體制改革背景下，經遴選進入檢察官員額內的檢察官，其業務水平的高低也將會在檢委會得到較為直觀地呈現。另外，為適應新形勢下檢察工作的發展，檢委會應充分發揮集體智慧和經驗，通過組織、領導、指導、評價、監督、制約等方法，對司法過程進行嚴格規范，對檢察工作進行科學考評，充分發揮其在檢察管理方面的職能作用，將“檢察管理”作為新形勢下檢委會功能拓展的重要方向。再次，有必要高度重視檢委會負擔的隱性權力協調功能。在我國，國家在一元化領導體制下實行內生型監督[1]，這種監督模式體現在檢察機關內部，即為檢察長負責制與檢委會集體領導的有機結合。檢委會制度作為“這種內生性權力制約和監督體系中的重要環節，在一元化的領導體制下具有明顯的政治性”[2]。一直以來，在中國的社會文化傳統中，“各種糾紛往往被作為潛在的不穩定因素，因此，解決糾紛不僅要求確認具體的權利義務關系，還要求修復當事人及其周圍人的人際關系，不僅要解決法律上的糾紛，也要解決社會上存在的所有爭端。”[3]這樣的文化傳統體現在檢委會制度運行中，主要表現在因“維穩”需要奉命處理一些“敏感案件”。檢委會的最終決議不僅關系到社會穩定、人民利益等重大政治與社會命題，同時也更容易受到相關的政治或社會壓力。這種沖突與壓力，已超出了一個檢察官應當承受的范圍，也是其所不能承受的。“要承擔這種政治與社會功能，可能更多需要的是政治資源、政治權威所帶來的政治協調能力。”[4]在檢察機關，既具有政治協調能力，又具有檢察權威的，非檢委會莫屬。檢委會的這一隱性權力協調功能雖然事實上已被司法實務所熟知且運用甚廣，但在理論上卻很隱晦，缺乏較為深入的研究與探討，有必要予以重視。

二、遵循司法規律強化檢委會制度決策機制建設

首先，合理界定檢察長在檢委會中的角色定位。實踐中，由于檢察長既是“統一領導檢察院工作”的行政首長同時又是檢委會集體中的平等一員，這就難免會產生角色內沖突，可能導致檢察長作為檢委會集體中的民主一員與作為行政首長角色的主持人之間產生矛盾。在現有制度框架內，檢委會與檢察長決策權限內在邏輯矛盾的深層原因在于檢察長的角色雙重性（即“出主意”角色與“選主意”角色）。[5]筆者認為，理想的情況下，檢察長參與檢委會決策活動時應立足于“選主意”的會議主持人，在檢委會決策體系中僅限于“主持人”角色，不得越位越權。盡量減少作為行政首長這一角色對其他檢委會委員的潛在影響，進一步弱化檢察長在主持檢委會時事實上的主導地位，堅持“最后發表意見”的議事規則。嚴格規范檢委會決策的表決程序，在檢委會議決重大案件或重大事項時，將無記名投票模式引入檢委會議決程序，以確保檢委會的決議是多數委員的意見而非檢察長或個別委員的意見。

其次，改革檢委會決策模式，增強決策主體的司法親歷性。檢委會“作為檢察機關的業務決策機構，其討論決定重大案件等具有訴訟化性質的議題是檢察機關從事司法活動、履行司法職能的體現，理應符合司法對于中立式公正和對抗式參與的要求”[6]。一方面，對檢委會議題進行二元化區分，建構對“重大案件”議題的“準司法化”決策模式。依據我國現行法律，檢委會主要審議“重大案件”以及“其他重大事項”議題。其中，“重大案件的內容是一個個案的研究與認定，主要是一種具體的事實認定和法律適用的過程”[7]，屬于訴訟化議題，檢委會決策是將法律規定運用到具體個案的司法認定過程，是履行檢察機關訴訟職能的體現；而“重大事項則可歸結為一種檢察政策、刑事政策的制定與實施，以及具體檢察工作的抽象總結，主要是一種上下級院之間、本院內部上級與具體承辦人之間的宏觀的政策指導過程”[8]，屬于行政化的議題，是履行檢察機關訴訟職能以外的職能的體現。因此，我們有必要改變過去不加區分地對二元化的檢委會議題一概適用一元化（行政化）議事模式，設置與之相適應的二元化議事模式，即“根據審議議題性質的不同，分別適用不同的議事程序：對于具有訴訟化議題性質的重大案件，適用‘準司法化模式的議事程序；對于其他性質的重大檢察業務事項，適用‘行政化模式的議事程序。”[9]另一方面，適當引入辯論機制以及多媒體示證等方式，增強決策主體的司法親歷性。由擔負議題實體審查職責的檢委會專職委員提出辯論的動議，委員們在主持人的主持下圍繞著同一個議題進行交叉論辯。通過自由、充分的論辯，委員們的“不同意見可以實現平等交流，互擺道理，以理服人，有利于委員提高自身素質，也有利于更好發揚民主，消除分歧、增進共識，實現檢委會決策的科學性”[10]，增強檢委會委員對議決議題的熟悉程度與直觀感受。

再次，科學界定檢委會的職責范疇。一方面，合理限縮“重大案件”議題范圍。綜合考慮案件的疑難復雜程度、社會影響及其關注度以及改革過渡期內檢察官的職責履行匹配度等因素，注重把握適度、循序漸進原則，重點審議法律適用存在爭議的案件，如涉及新類型案件、介入罪與非罪的案件以及具有法條競合性質的案件；擬在檢察環節作出具有終局性決定的案件，對于不訴、撤案等案件辦理前期非終局性的案件一般不宜審議；以及其他涉及訴訟法律監督方面的如按審判監督程序提起抗訴等重大、疑難案件。另一方面，準確界定檢委會、黨組會、檢察長辦公會的職責范圍，合理界定“其他重大問題”范圍，充分展現檢委會應有的行政屬性。盡力避免實踐中存在的將檢委會視為“第二辦案機構”，“其他重大問題”交由黨組會和檢察長辦公會審議決策的現象，充分彰顯檢委會制度應有的行政屬性。將“其他重大問題”的議題限定在涉及檢察機關發展方向，對檢察工作有著長遠的、普遍性的影響，或涉及檢察工作全局的重大檢察業務問題之內。而其他有關人事、行政管理等重大問題則交由黨組會、檢察長辦公會審議。

三、以專業化標準強化檢委會決策主體的司法能力建設

首先，規范檢委會委員的構成模式、選任標準及程序。針對實踐中存在檢委會委員構成行政官僚化，選任程序與標準隨意化以及委員任期長期化等問題，一方面，要嚴格委員的選任條件，調整委員結構，將檢察業務熟稔、職業倫理素養高的優秀檢察官充實到檢委會。改革傳統的檢委會委員選任與行政級別掛鉤模式，依照選賢任能原則，除正、副檢察長外，其余檢委會委員名額按照代表性、廣泛性與公正性要求，明確檢察業務部門負責人以及資深檢察官可以擔任委員，其他非業務院領導和非業務部門負責人不得擔任委員；另一方面，嚴格委員的選任程序，引入競爭性機制，通過公開競聘等方式進行選任。可采取檢察業務考試、公開答辯以及業務素能評比等方式在檢察機關內部進行選撥，提出差額候選名單并附個人檢察工作業績在公眾媒介上予以公示，接受社會監督。公示結束后提出正式候選名單報同級人大常委會任命。同時，在選任委員時要嚴格控制委員的員額比例，優化委員的年齡機構，注重培養優秀的年輕檢察官擔任委員；另外，明確委員任職期限，原則上應當與檢察長任期一致，不得連任兩屆。但對于檢察業務專業人才而言，則應強調檢察資歷與經驗的累積，不能過于強調任期，除有明顯過錯或違法，一般不得隨意任免。

其次，強化檢委會專職委員的地位及職能。作為一項制度創新，檢委會專職委員主要是為解決檢委會討論議題時缺乏司法親歷性的缺陷和獲取信息遞減的矛盾，并使其成為獨立的制衡主體（相對于業務部門）而設立的。實踐中，專職委員存在著定位不準、角色不明、職責混亂等問題，因此，一方面需要明確專職委員不是檢察機關的行政領導，而是檢察業務方面的法律專家，應區別于檢察機關的副職領導，在檢委會中其應“扮演相比其他檢委會委員更高瞻遠矚地對議事議案發表決定性參謀意見的角色”[11]，進一步完善其“首發”發言制度，并建立與之適應的“首發”行為規范；另一方面要明確專職委員是獨立于其他委員的法律專家，應當分管檢委會辦事機構工作，對檢委會議題進行實質性審查。并杜絕兼任其他檢察業務部門負責人或其他院級領導，以充分保障專職委員科學有效地履行職責。

再次，合理配置檢委會辦事機構及決策輔助機構。實踐中，辦事機構的配置和職能發揮呈現良莠不齊的現象，一定程度上影響到檢委會的決斷能力與司法效率。因此，有必要科學定位其職能，凸顯其為檢委會討論決定重大案件和其他重大問題的參謀與服務的基本功能與職責，其核心是對擬提請討論事項、案件進行會前審查，做好檢委會會務及其他相關延伸工作。在新一輪司法體制改革背景下，設立專門辦事機構已有違改革的總體目標。可考慮在實踐的基礎上繼續采取與法律政策研究室合署方式，但必須由具備專業法律素養與檢察實務工作經歷的專人負責。嘗試在辦事機構內設立檢察業務專家咨詢委員會以保障檢委會的科學決策。在吸納刑事法律專家為主的前提下，適當補充民事、經濟、法律理論等方面的專家，優化專家咨詢委員會的人員結構。

注釋：

[1]參見謝佑平：《中國檢察監督的政治性與司法性研究》，中國檢察出版社2010年版，第253頁-第255頁。

[2]劉昌強：《檢委會制度研究》，中國檢察出版社2013年版，第194頁。

[3][日]高見澤磨：《現代中國的糾紛與法》，何勤華、李秀清、曲陽譯，法律出版社2003年版，第175頁。

[4]洪浩、操旭輝：《基層法院審判委員會功能的實證分析》，載《法學評論》2011年第5期。

[5]姚建才：《論檢委會民主決策》，載《人民檢察》2010年第5期。

[6]卞建林、李晶：《檢委會議事程序之思考》，載《人民檢察》2010年第17期。

[7]田濤：《檢委會制度的二元化改造》，載《國家檢察官學院學報》2009年第5期。

[8]同[6]。

[9]同[7]。

[10]柳振華、陳明濤：《檢委會可否引入辯論機制》，載《人民檢察》2009年第2期。

[11]參見彭志剛、吳新華：《再論檢委會專職委員制度的困境與出路-以專職委員角色定位為切入點》，載《法學雜志》2013年第2期。