論刑事執行檢察監督體系的構建與完善

王愛華 劉杰

內容摘要：黨的十八屆四中全會作出《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了依法治國、司法體制改革的大政方針。刑事執行檢察工作由原監所檢察工作發展而來，是對監所檢察工作的繼承、創新和發展，如何進一步明確刑事執行檢察監督體系的范疇、把握監督重點、建立完善制度機制，具體十分重要的理論價值和現實意義。

關鍵詞：刑事執行 強制措施 強制醫療

2015年年初，經報中央編委批復同意，最高人民檢察院將監所檢察機構統一更名為刑事執行檢察機構，這是新形勢下刑事執行檢察工作布局的調整，是工作職責、工作方式、工作理念的重大轉變，是對監所檢察工作的繼承、創新和發展。《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《規則》），將刑罰、拘禁性刑事強制措施以及特殊刑事處遇措施強制醫療等三大執行監督職責統一劃歸監所檢察部門承擔，體現了統一刑事執行監督的理念，拓展了傳統監所檢察的戰略空間，對重訴訟、輕執行的觀念轉變以及監所檢察工作的健康發展意義重大、影響深遠。與此同時，刑事實體法和刑事程序類法律的快速發展與刑事執行類法律的嚴重滯后、刑事執行監督業務范圍的迅猛拓展與工作力量、體制機制、執法保障之間的矛盾更加突出，如何進一步明確刑事執行檢察監督體系的范疇、把握監督重點、建立完善制度機制，研究解決制約刑事執行檢察工作開展的突出問題，已經迫在眉睫。

一、刑事執行檢察監督的內涵和外延

刑法是規定犯罪、刑事責任和刑罰的法律規范，是整個刑事司法領域的基本法律。“刑罰是刑法規定的由國家審判機關依法對犯罪人適用的限制或剝奪其某種權益的強制性制裁方法”[1]，“刑事執行是指刑事執行機關為了實施已經發生法律效力的判決和裁定確定的內容而進行的活動”，[2]“眾所周知，刑事法律活動包括刑事立法、刑事審判、刑事執行等不同環節，各環節盡管彼此獨立，但又是相互聯系、相互依存、相互協調、相互配合的。”[3]刑事執行是刑事司法的關鍵環節，是將靜態的刑罰的內容進行實踐的動態過程。刑事執行過程進行的是否順利有效，刑事執行質量的高低，直接關系到刑事執行之前進行的所有刑事司法活動的效果，因此必須保障刑事執行合法有效規范進行，檢察機關對刑事執行的檢察監督制約就十分必要，這也是對刑事執行最有效規范和制約的機制。

就刑事執行檢察監督的內涵而言，刑事執行是指法定的執行主體按照刑事法律要求，依法定程序將已發生法律效力的刑事判決、裁定、決定以國家強制力為保障而付諸實施的活動。刑事執行檢察監督，是指人民檢察院對刑事執行主體執行生效的刑事判決、裁定、決定的活動以及執行刑事強制措施、強制醫療等活動是否合法實施監督，發現違法時依法提出糾正意見的活動。其目的在于以檢察權制約刑事執行權來保障刑事訴訟的順利進行和國家刑罰權的實現。

就刑事執行檢察監督的外延而言，刑事執行檢察監督包括對所有刑罰執行活動（死刑、監禁刑、社區矯正、資格刑、財產刑等）的監督、拘禁性刑事強制措施執行活動（拘留、逮捕后羈押與監管活動，指定居所監視居住）的監督和特殊刑事處遇措施執行活動（強制醫療）的監督；從監督對象看，包括看守所、強制醫療機構，司法行政部門的省級監獄管理局、監獄、司法所、法院等司法機關及其工作人員的執法活動；從承擔責任看，辦理五類案件即發生在刑罰執行和監管活動中的職務犯罪案件的偵查，服刑人員減刑、假釋、暫予監外執行案件的監督審查，被監管人的又犯罪案件批捕、起訴，捕后羈押必要性審查，受理被監管人及其近親屬、法定代理人的控告、舉報和申訴。

刑事執行檢察核心是對刑罰執行和監管活動實行監督。由于行刑和監管活動的性質兼有行政性與刑事性、訴訟性與非訴訟性，因此刑事執行檢察權兼具刑事性與行政性、訴訟性與非訴訟性，是一種獨立的復合性法律監督權，包涵了職務犯罪偵查權、公訴權和訴訟監督權，除此之外還包括對刑罰執行和監管活動的監督權。因此，刑事執行檢察包括訴訟監督，但范圍又大大超出了訴訟監督的范圍。

二、完善刑事執行檢察監督體系的必要性

（一）中國特色社會主義檢察制度要求檢察機關全面履行刑事執行的法律監督職責

作為檢察制度之一的《人民檢察院刑事訴訟規則》和《檢察機關執法規范》賦予了檢察機關“十四項”職責，這“十四項”職責中，羈押必要性審查、指定居所視居住執行監督、強制醫療執行監督等八項已超出了“對監管場所檢察”的監所檢察職責范圍。

（二）對刑事執行檢察監督體系改革與創新是新時期檢察工作創新發展的內在要求

改革與創新刑事執行檢察體系制度、工作運行制度，必須在中國特色檢察制度的范疇和要求下進行，必須符合刑事執行檢察客觀實際，才能發揮刑事執行檢察體制、機制的最大功效和作用，通過改革與創新，體現體制、機制的優越性、前瞻性、與時俱進性。同時，依靠刑事執行檢察體制和機制改革與創新的反作用，進一步鞏固和發展中國特色的社會義檢察制度。

（三）改革刑事執行檢察監督體系是當前檢察體制機制改革的現實需要

刑事執行檢察具有監督的多樣性和復合性特點，要求檢察人員既有派駐監管場所的日常監督能力，又要有監外執行檢察和社區矯正監督的能力，還要有偵查辦案能力和開展偵查監督、審判監督等批捕和公訴能力等。刑事執行檢察工作職責要求刑事執行檢察部門長期與監獄、看守所等監管民警和審判機關、公安機關、司法行政機關以及社會綜合治理部門等進行協調配合，要求高，規格高，標準高，業務性強，協調性強，獨立性強。這些工作千頭萬緒，點多、線長、面廣，僅靠一個處、科難以有效組織開展和認真履行好各項監督、辦案工作職責。根據刑事執行檢察工作實際，為加強檢察機關自身建設，規范執法，實現刑事執行檢察工作的一體化的管理，刑事執行檢察工作必須在體制、機制上建立一個統一的、強有力的業務管理領導機構，以同級派駐來對等監督監獄、看守所及其監管管理機構、審判機關、公安機關、司法行政機關等。

三、當前刑事執行檢察監督存在的主要問題

（一）刑事執行檢察監督程序可操作性不強

修改后《刑事訴訟法》關于刑事執行檢察監督的內容設置，有重大的突破，如將檢察機關對減刑、假釋的監督提前到報請人民法院裁定階段，這也將人民檢察院對刑事執行活動的監督由裁定后轉到裁定前。這個突破不僅有利于人民法院及時獲取更多的意見和情況，作出正確的裁定，而且有利于人民檢察院更好的行使監督權來保障刑罰的公正實施。但是，由于其程序設置方面不盡完善，司法實踐中，仍然會產生一些操作問題，影響實際檢察監督效果的發揮。如檢察機關就執行情況提出的書面糾正意見、建議，批準或決定機關是否應當回復并說明理由，條文沒有給予明確的規定，被監督的執行機關極有可能無視檢察機關的糾正意見，進而導致檢察機關的監督權流于形式。

（二）刑事執行檢察監督機構設置不合理

刑事執行機關涉及公安、審判、司法行政機關以及強制醫療機構，執行機關的分散，造成了刑事執行檢察監督工作難度增大，很難在監督中形成合力，極大影響刑事執行檢察監督的目的。雖然派駐檢察室位居監督執法一線，承擔了大量的刑事執行檢察監督工作，但是由于工作量大與人手嚴重不足的矛盾突出，導致刑事執行檢察監督的效果很難保證。

（三）刑事執行檢察監督手段剛性不足

刑事執行檢察監督是程序性權力，而程序性權力的主要特點是以實體性權力為依托并最后作用于實體性權力。因此，在程序機制本身不完善的情況下，程序性權力更容易受到實體性權力的抵制。我國有關刑事執行檢察監督的法律條文多缺少法律后果這一要素，使我國的刑事執行檢察監督制度多淪為任意性的法律規則，失去了強制性的特質，直接導致檢察機關對刑事執行的監督缺乏強制力和權威性。刑事執行檢察監督手段如發出糾正違法通知書或者檢察建議，司法實踐中，這種監督手段的落實還有待被監督機關的自覺和檢察機關的督促，剛性不足，任意性大。

四、完善刑事執行檢察監督體系的建議

（一）完善減刑、假釋、暫予監外執行的同步監督

做好刑罰變更執行的同步監督工作，一要明確同步監督的涵義：包括日常監督（深入三大現場）；評審監督（列席減刑、假釋評審會議）、提請監督、法院審理監督、對法院作出的減刑、假釋裁定結果以及決定機關作出的暫予監外執行決定的監督，以及假釋、暫予監外執行的執行監督。二要明確同步監督應堅持的原則。要堅持事前、事中與事后同步檢察監督相結合、全面檢察監督與重點檢察監督相結合、書面檢查與實際調查相結合、日常檢察與專項檢察相結合、專門檢察監督與走群眾路線相結合、檢察監督和協調配合相結合的原則。三要明確監督的重點對象。重點監督職務犯罪、涉黑涉惡涉毒犯罪、侵財性犯罪以及從事事務性活動、多次獲得減刑、在看守所留所服刑、調換監管場所服刑等罪犯刑罰變更執行。四要改進同步監督的方法，突出源頭性監督。要突出對計分、考核、立功、獎懲的監督，強化對罪犯單項獎勵的檢察監督，將監督的關口前移至各監區提請呈報階段。五要做好減刑假釋案件開庭審理的監督工作。對人民法院開庭審理的減刑、假釋案件，檢察機關都應派員出席庭審，并充分履行監督職責，防止庭審虛化。六要做好暫予監外執行的同步監督工作。要加強與檢察技術部門的配合，將法醫參與暫予監外執行案件技術性證據審查并出具審查意見工作制度化，發現問題適時啟動重新鑒定；派駐檢察室要加強與罪犯社區矯正地的刑事執行檢察部門的聯系與配合，掌握病情與醫治情況；要將日常監督與嚴查隱藏在背后的職務犯罪案件相結合，懲治司法腐敗、維護司法公正。

（二）完善社區矯正檢察監督

1.突出社區矯正檢察監督工作重點。一是對交付執行環節的監督。對監外罪犯的交付執行及交付的法律手續是否合法、完備等進行監督。二是對執行變更環節的監督。對執行機關是否對監督管理矯正期間違反法律、法規和有關監管規定的監外罪犯依法給予處罰，是否對暫予監外執行條件消失的監外罪犯依法收監執行，以及是否對符合減刑條件的監外罪犯予以減刑等進行監督。三是對執行終止環節的監督。對執行機關是否對執行期滿應當釋放、解除管制或者執行期間死亡的監外罪犯依法按期履行相關手續等進行監督。四是對監管措施的監督。對執行機關是否及時建立幫教組織、建立管理矯正檔案、落實日常監督管理措施以及對出現監外罪犯脫管漏管問題是否及時采取相應措施等進行監督。

2.建立健全社區矯正監督制約機制。一是健全社區服刑罪犯脫管漏管的發現機制、糾正機制、責任追究機制。二是建立檢察機關與其他政法部門協作配合機制，建立聯席會議制度、信息共享制度、情況通報制度，暢通社區矯正過程中的信息溝通渠道。三是建立重大事項報告制度。同時，還應建立監外執行人員檔案；建立對從事社區矯正工作的單位或個人監督制度。

3.構建社區矯正檢察監督多元化模式。一是實行定期監督與隨時監督相結合的模式，推進社區矯正監督工作常態化。二是實行以派駐檢察為主、巡回檢察為輔的監督模式。當前對社區矯正的監督主要采用巡回檢察的模式，近年來，各地檢察機關通過設立“社區矯正檢察官辦公室”“社區矯正檢察室”等派駐方式開展社區矯正法律監督，取得了良好的效果。三是實施動態化檢察監督。構建社區矯正監督信息平臺，并與公安機關、司法行政機關社區矯正人員信息聯網，通過信息資源共享，拓寬監督視線，及時掌握本地區社區服刑人員的相關情況。

（三）完善強制醫療執行檢察監督

1.強化對強制醫療救濟程序的檢察監督。刑事訴訟法規定了兩種強制醫療程序的救濟情況，一是被決定強制醫療的人、被害人及其法定代理人、近親屬對強制醫療決定不服的，可以向上一級人民法院申請復議；二是被強制醫療的人及其近親屬有權申請解除強制醫療。為保障當事人的救濟權利，確保強制醫療的程序公正，應當將對強制醫療的救濟程序也寫入法律。首先，增加檢察機關對復議的監督。對被強制醫療人及其近親屬對復議決定不服的，可向檢察機關提出申訴，經審查確有錯誤的，檢察機關可建議法院重新審理。其次，對經過診斷評估后發現已不具有人身危害性，不需要繼續強制醫療的，應當由醫療機構及時提出解除意見，被強制醫療的人及其近親屬有權申請解除強制醫療。對于解除程序的監督，《規則》中規定檢察機關應當對醫療機構是否及時審查、審查處理活動是否合法進行監督，對人民法院解除強制醫療的決定是否恰當實行監督并提出糾正意見。但是，《規則》的效力范圍僅限于檢察機關內部執行，這一監督職能還必須上升至法律或者是司法解釋的層面，并規定檢察機關應當重點審查被強制醫療人是否仍具有人身危險性，是否仍需要繼續強制醫療。

2.提升強制醫療檢察監督的力度。人民檢察院對強制醫療的決定和執行實行監督，只是限于程序意義上的一般性監督，且多以檢察建議、意見或糾正違法形式提出，強制性不足。因此，為確保檢察機關對強制醫療決定和執行監督的法律效力，一方面，應當在相關法律中明確檢察建議的法律地位，賦予檢察建議在訴訟活動中一定的強制效力，從而提高檢察建議的權威性。另一方面，檢察機關應當做好檢察建議的落實工作，在檢察建議發出之前，主動與法院交換意見和看法，以達成共識，最大程度防止法院收到檢察建議后不予研究落實，確保監督實效。

3.構建強制醫療檢察監督配套工作機制。強制醫療程序涉及公、檢、法、醫療機構等，建立健全各部門之間的工作配套銜接機制對順利展開強制醫療程序具有重要意義。按照強制醫療程序從啟動到執行的過程，醫療機構出具的精神病人鑒定意見書是判斷是否需要對被強制醫療人進行強制醫療或者解除強制醫療決定的關鍵，檢察機關要重點監督醫療機構鑒定規范性和專業性的相關材料，審查中如發現鑒定意見不客觀、不真實，必要時應當要求兩家不同的鑒定機構分別出具鑒定意見。公安機關在向檢察機關移送強制醫療意見書的同時，如對實施暴力行為的精神病人采取臨時的保護性約束措施，應當及時告知檢察機關，同時將相關文書一并移送檢察機關，以便檢察機關及時掌握情況加以監督。人民法院依法作出強制醫療決定后，進入執行階段應當抄告檢察機關，以便檢察機關能夠及時介入監督。

（四）加強財產刑執行檢察監督

一是建立信息通報機制，落實財產刑執行法律文書移交備案審查制度，實現在財產刑執行過程法院對財產刑的執行情況與刑事執行檢察部門及時掌握相關情況之間的“無縫對接”，為執行監督提供信息來源。二是建立執行保障機制，落實判決前財產保全制度。對可能判處財產刑的案件，公安機關、人民檢察院應將可執行財產的查控情況移送法院，提高財產刑的執行到位率。三是建立一體化查控機制，落實全程追繳制度。四是建立獎勵機制，落實財產刑執行情況與量刑、刑罰變更執行銜接制度。五是建立全程監督機制，落實責任追究制度。六是建立聯席會議制度，通報情況、信息共享，及時了解財產刑執行情況，共同分析在財產刑執行過程中存在的問題，研究改進的措施。

（五）加強對刑事強制措施執行的檢察監督

按照刑事訴訟法及《人民檢察院刑事訴訟規則》，依法規范、積極主動加強羈押必要性審查，規范操作流程、證據標準，探索建立說理告知、案件風險評估預警等制度，促進羈押必要性審查工作規范、高效開展。加強羈押期限監督，繼續做好糾防超期羈押和久押不決工作，強化常態化監督，督促辦案機關和看守所嚴格執行換押制度、羈押期限變更通知制度，防止產生新的超期羈押和久押不決。加強指定居所監視居住執行監督，推動建立刑事執行檢察部門與公安、法院以及檢察機關職務犯罪偵查等相關部門的信息通報制度，采取定期或者不定期的方式進行巡回檢察，發現違法行為堅決監督糾正。

注釋：

[1]高銘喧、馬克昌主編：《刑法學》，北京大學出版社、高等教育出版社，2000年10月第1版，第225頁。

[2]陳國慶、何秉群著：《中國訴訟制度與改革》，中國人民公安大學出版社，2001年8月第1版，第705頁。

[3]趙秉志主編：《刑罰總論問題探索》，法律出版社，2003年1月第1版，第4頁。