檢察機關案件管理部門的價值定位

劉光輝 劉建立

內容摘要：案管部門既是檢察機關司法行為規范發展的產物，又是進一步規范檢察機關司法行為的重要平臺。案管部門的價值定位問題不僅關乎對其存在必要性的認知，而且關乎檢察機關案件管理工作的發展方向。

關鍵詞：檢察機關 案管部門 價值 定位

檢察機關案件管理部門的價值定位問題，實質是其存在的正當性問題，主要取決于：一是案管部門本身的性質和運行狀況；二是檢察工作發展的客觀需要。兩者的契合程度是考察和確定案管部門價值定位的基準。從設立目的、工作職能、檢察管理等角度正確定位案管部門的存在價值，對案件管理工作具有重要指導意義。

一、案管部門是檢察機關辦案程序的“控制閥”

我國刑事訴訟是由偵查、起訴、審判、執行等環節組成的遞進式線性結構，具體任務分別由偵查、檢察、法院、監獄等司法機關執行。案件受理是司法機關啟動自身辦案程序的前提。檢察機關傳統的受案模式是由內設部門自行審查受理有關案件。這種受案模式存在明顯弊端。以公安機關移送案件為例。提請逮捕時，偵查人員將案卷送偵查監督部門；提請起訴時，偵查人員再將案卷送公訴部門。同一偵查人員長期與批捕、起訴等直接影響其辦案結果的檢察人員打交道，在重配合輕制約觀念影響下，很難杜絕關系案和人情案。司法實踐中，大到冤假錯案、小到互借辦案期限侵害當事人訴訟權益，無不與受案不規范以及偵查人員直接接觸檢察辦案人員有關。檢察機關的部門分工也存在著前后承繼的線性流動和不可逆特點，一旦某個部門案件受理不當，必然會對相關部門工作造成困擾，進而影響檢察機關整體的辦案效果。案管部門將檢察機關傳統分散的受案模式集約化，通過集中統一受理，規范案件管轄、法定期限、案卷材料、法律文書、涉案款物、犯罪嫌疑人等受理標準，加大案件受理的審查力度和審查質量，有效管控案件入口，不僅避免了傳統受理模式的弊端，而且分擔了業務部門的事務性工作。檢察機關傳統的結案模式也是部門負責，在送案材料的規范性、法律文書的嚴謹性、涉案財物處理的及時性等方面缺乏必要的監督審核。案管部門統一負責結案審核工作，能夠以中立者和旁觀者的身份克服傳統弊端，確保向其他單位移送案件材料時規范齊備，切實維護檢察機關嚴格依法獨立公正的社會形象。

案管部門統一受案和結案審核功能具有開啟和關閉檢察機關辦案程序的“控制閥”價值。通過案管部門把關，不適格案件進不來，不符合結案條件的案件出不去，通過控制刑事訴訟檢察環節的案件出入口，保障檢察機關受案質量和結案質量。

二、案管部門是檢察機關部門間協調配合的“連接器”

檢察機關各業務部門處于刑事訴訟線性流程的不同環節，由不同的分管檢察長領導。傳統管理模式下，分管檢察長各管一段，案件辦理和管理界限不明，部門間客觀存在信息孤島現象，容易形成部門壁壘。行政化管理所致的自身封閉性以及業務條線考核的利益驅動，導致檢察機關各業務部門本位主義嚴重，配合意識、大局意識不強，檢察長統籌協調難度很大。在案件管理層面，辦案部門間在處理同一案件時極易出現脫節或空檔。如公安機關提請批捕案件，偵查監督部門批捕的同時要求其補充偵查相關證據，公安機關沒有補充而直接提請公訴。公訴部門若因證據不足不起訴，必然影響批捕決定；如退回補充偵查，則偵查監督部門前期要求補充偵查相關證據的監督工作就等于白做，客觀上犯罪嫌疑人的羈押期限也被人為地延長。

《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》規定案管部門對各部門的辦案期限、辦案程序、辦案質量進行管理、監督、預警。案管部門作為整個檢察機關辦案過程的全程監督者和管理者，掌控著每個案件的相關信息，負有監督保障業務部門各項辦案工作依法依紀開展的重要職能。案管部門的全程化監督管理，消解了分散管理形成的部門壁壘，解決了信息孤島導致的暗箱操作等問題。如批捕后公安機關未按偵查監督部門要求補充證據，提請起訴時案管部門可不予受理，這樣既能保障檢察機關偵查監督的落實，也能避免瑕疵案件再次進入檢察機關，整體上維護了檢察機關的辦案質量和司法權威。案管部門連接捕訴并填補監督空檔的功能性價值，提高了辦案的質量和效率，也提升了業務部門的法律監督合力。檢察機關統一業務應用系統上線運行以來，案管部門在檢察機關訴訟流程上的連接價值體現的更加明顯。各業務部門從立案到結案相互銜接都離不開案管部門的受理、流轉和監控。案管部門像是檢察機關內部訴訟流程相互銜接的“連接器”，為不同節點的業務部門架起溝通橋梁，監督促進部門間的協調配合，共同提升檢察機關整體辦案效果。

三、案管部門是保障檢察干警依法規范辦案的“警示標”

檢察機關既是刑事訴訟的參與者，又是偵查、審判程序的監督者，多重職能決定其更應注重自身的內部制約和履職的依法規范。業務部門自我封閉管理存在諸多弊端。就檢察干警而言，其辦案行為在訴訟程序上的合法性和及時性缺乏同步跟蹤監督，不規范司法、隨意司法等現象難以杜絕。就部門而言，內部管理缺乏剛性，出于民主測評的功利考慮，部門領導不愿管不敢管；部門間則抱有“各掃門前雪”心態，案件銜接和流轉不嚴謹不規范，由此衍生案件超期久押不決、涉案款物管理混亂、侵犯律師執業權利等問題。特別是涉案款物的管理和處理，是檢察隊伍違紀違法問題的易發多發環節，也是引發涉檢信訪案件，需重點解決的問題。正因傳統案件自我管理、分散管理和縱向管理方式存在諸多弊端，才為案管部門的集中管理、全程管理和橫向管理提供了合理性依據。管理權與辦案權分開，案管部門能夠超脫辦案部門的利益羈絆，以獨立專業第三方身份參與到案件管理的過程中來。

案管部門的保障功能體現的是一種“警示標”價值。警示標，是警告車輛行人注意前方危險地點的標志，目的是提醒或引起行人注意，謹慎慢行，保障安全。案管部門的警示標價值是通過案件管理監督職能實現的。“案件管理監督的目的有兩個：一是保持檢察執法行為自始至終保持在公平正義軌道上的運行狀態使其不發生偏離；二是引導有偏離公平正義軌道上的檢察執法行為回到正常的狀態。”[1]設置案管部門，實現案件受理、管理、監督和案件辦理的相對分離，對執法辦案開展同步監督，是檢察機關案件管理的體制性變革。案件管理的工作機制層面，案管部門對檢察機關涉案財物、法律文書、辦案期限、辦案程序、訴訟參與人權利保障、違法辦案其他情形等進行監督和糾正。依托統一業務應用系統等網絡軟件，通過節點控制、實時監控和預警機制，對辦案程序和辦案期限全程跟蹤、監控和預警，及時發現和督促糾正程序違法、辦案超期、法律文書不規范、涉案財物違法處理等情形；重點監控涉及公民人身權利、財產權利和案件處理結果的法律文書，防止因法律文書濫用或制作不規范造成不良的社會影響。案管部門的警示標功能，不僅具有保障檢察干警依法規范辦案、杜絕違法違紀的預防價值，而且具有促進檢察機關樹立正確的政績觀和公正文明司法觀的引導價值。

四、案管部門是檢察長和檢委會參謀決策的“數據庫”

根據《案件管理暫行辦法》的規定，案管部門是專門負責案件管理的綜合性業務部門，主要承擔案件管理、監督、服務、參謀職能。案管部門的參謀職能建立在其本身是檢察機關“數據庫”的基礎上。“數據庫”，是信息技術科學領域的概念，指按照數據結構來組織、存儲和管理數據的倉庫，存儲的是屬于單位需要管理的有關事務數據的集合。案管部門處于檢察業務樞紐位置，承擔著檢察數據的統計管理和分析職能，各業務部門在不同環節不同階段的案件信息，都要接受案管部門的監控、連接和共享、反饋。因此，案管部門在管理、監督、服務的基礎上沉淀了大量與檢察職能和案件流程有關的數據信息。特別是統一業務應用系統作為檢察業務基礎信息平臺正式運行以來，檢察機關實現了案件信息網上錄入、辦案流程網上管理、司法活動網上監督、案件質量網上考核的司法辦案新機制，案管部門的“數據庫”功能體現的更加明顯。案管部門通過管理和應用辦案系統，對檢察業務的各項數據、指標及工作效能進行跟蹤、統計，對檢察業務的運行態勢和趨勢進行分析研判，能夠及時發現辦案中存在的傾向性問題，為檢察長和檢委會科學決策提供真實可靠的依據和具有前瞻性的參謀建議。案管部門的參謀職能之所以具有不可替代性，正是因其具有掌控檢察機關所有辦案環節和辦案數據的能力，其本身就是檢察機關的“數據庫”，這種“數據庫”價值也正是其履行參謀決策功能的重要保障。

五、案管部門是考評檢察干警辦案質量的“測量儀”

測量儀，系指為獲得或確定目標物的空間、時間、速度、功能等屬性數值而使用第三方標準進行衡量的工具。測量儀的可信賴性以其中立、客觀、公平、透明等特質為基礎。案件質量是確保檢察機關司法公正的生命線，而案件質量管理則是檢驗生命線律動指標的測量儀。案件質量管理的對象雖然是案件，但管理的過程、結果和責任承擔卻離不開承辦案件的檢察干警。案件質量管理實際上與檢察干警的業績考評緊密相連。案件質量管理表面上是管理考評案件，實質上是對辦案人員的司法理念、辦案能力、業務素質、司法規范等方面的全面檢測。案件質量管理納入案管部門后，因其地位超脫于辦案部門，管理方式具有獨立、中立、客觀、透明等特性，客觀上也就具備了成為衡量檢察機關辦案質量的“測量儀”價值。

依托統一業務應用系統作為質量管理平臺，通過流程管理及結案審核等工作，案管部門能夠對案件進行全過程全方位監控，利用預警機制提醒業務部門在司法辦案中存在的質量風險，從而有效避免案件質量瑕疵，實現由原來事后監督向事前監督和事中監督的轉變。案件質量評查是案管部門的另一種“測量”方式，是對業務部門已辦結案件，從證據采信、事實認定、法律適用、程序規范、風險評估、文書使用和制作、涉案財物管理、辦案效果等方面進行的評查。《案件管理暫行辦法》第37條規定：“案件管理工作中形成的案件信息材料和數據是考核辦案部門和辦案人員的重要依據”，體現的正是案管部門的“測量儀”價值。這種價值，能夠保障檢察機關有效提高辦案質量和辦案效率，同時也能夠為檢察干警的業績考評、錯案責任追究、晉級晉職、評先評優提供參考依據。

六、案管部門是檢察機關與社會群眾信息交流的“中轉站”

依法監督國家機關和國家工作人員并提出批評和建議，對國家機關和國家工作人員的違法失職行為提出申訴、控告或者檢舉是憲法賦予公民的基本權利。作為國家機關，檢察機關不但要接受公民監督，而且還負有依法受理查辦申訴、控告、檢舉國家工作人員違法失職行為的職責。這在客觀上需要科學設置檢察機關與社會群眾有效交流信息的管道。案管部門成立前，檢察機關直接接觸群眾、宣傳群眾、服務群眾的對外部門很多。但是由于缺乏統一規范的管理以及檢察人員素質良莠不齊等因素，檢察工作對公民的知情權、參與權和監督權的保障力度并不是很夠，在一定程度上影響了檢察機關的司法公信力。案管部門成立后，將過去由案件承辦人直接接待辯護人模式轉由案管部門統一接待管理。這種轉變，實質上是在辦案人與辯護律師之間設置了一個信息交流的“中轉站”。中轉站的價值在于，一方面可以保障辯護律師訴訟權利得到及時落實；一方面能夠避免因辦案人與辯護律師直接接觸而達成影響案件公正處理的不正當交易。案管部門與案件處理結果沒有直接利害關系，接待辯護律師時更加理性公正平和，客觀上能夠避免因控辯雙方情緒對立而引發有損檢察機關司法公信力的輿情事件。

案管部門的中轉站價值，除接待辯護人、保障辯護律師職業權利外，還體現在為社會群眾提供案件查詢服務和檢務公開工作。社會群眾關注檢察機關或者與檢察機關打交道，根源在于案件。曹建明檢察長在2012年全國檢察長座談會上指出：“要更好地推進訴訟公開，完善執法辦案公開機制，增強執法辦案透明度，對執法規范、執法過程、執法結果和執法依據，依法可以公開的都向當事人、其他訴訟參與人和社會公眾公開，讓訴訟參與人和廣大人民群眾通過看得見、信得過的法律程序感受司法公正”。[2]根據《人民檢察院案件信息公開工作規定（試行）》的有關規定，各級檢察機關案管部門開始負責將本院辦理案件的程序性信息、重大案件信息和終結性法律文書通過互聯網向社會群眾公開。這一舉措方便了社會群眾查詢案件、及時關注了解案件動態。辯護與代理的管理、案件查詢服務、向社會群眾進行案件信息公開等工作都是案管部門的基本職能。這些工作的實質是對內外部交流的信息進行中間篩選和轉換，以保障信息交流的準確性、及時性和有效性，從而確保公民對檢察工作的知情權、參與權和監督權的落實。

綜上所述，事物的價值具有客觀性亦具有可變性，案管部門的價值定位亦非一成不變。其必然也要隨著時代和司法環境的變化而變化，隨著檢察工作的客觀需要而不斷演進發展。因此，案管部門價值定位研究本身也不可避免地帶有時代性和局限性，其本身也是一個認識不斷深入和理論不斷完善的過程。

注釋：

[1]王晉：《案件管理監督職能理論問題探究》，載《人民檢察》2013年第19期。

[2]曹建明：《牢固樹立“五個意識”著力轉變和更新執法理念 努力作到“六個并重”確保刑訴法全面正確實施》，載《檢察日報》2012年7月23日。