以 “大機構制”鞏固簡政放權

孟立聯

“官浮于事”誘發“中梗阻”

今年3月底，據媒體報道，湖南省郴州市蘇仙區檢察院17個內設機構通過合并、吸收為7個，精簡幅度達59%；部門正、副職由原來的22名減少為10名，精簡幅度達55%。“一人機構”和“兩人機構”全面消失，一線辦案人員達50余人，占76%以上。公訴局改革試運行以來，案件月審結率提高40%，全年案件審結率達到90%。

這是2013年7月蘇仙區檢察院被湖南省檢察院列為基層檢察院內設機構改革試點取得的成果。當時，蘇仙區檢察院有干警60余人，但有內設機構17個，平均每個內設機構僅有3.5人，“一人機構”、“兩人機構”竟有5個之多。副科長以上職務的32人，占53%，辦案一線干警18人，僅占30%。各內設科室職能交叉重疊的地方多達50多處，部門之間相互扯皮、推諉的現象時常發生。忙閑不均，林檢科的辦案量僅為偵查監督科的6.5%，為公訴科的14.3%。

其實，內設機構過多、過濫，是黨政機關普遍存在的現象。以國家某部委為例。該部委編制總數1029名，領導設1正4副（實為1正13副，超職數配備9人）；司局級機構30個，司局級領導143名（不含非領導職數），平均每個司局司局級領導4.76個（如果包含非領導職數，每個司局的司局級干部至少應增加50%以上）；司局下設處（室）223個，扣除司局級以上領導干部157人，平均每個處室3.9人（含處長、副處長、調研員和副調研員等）；假設每個處只設處長1人，該部委工作人員為649人，領導干部與工作人員之比為1∶1.7。查閱機構、職責、人員編制規定，不少部委、省（市、區）、市（地、州）的情況大抵如此。

從中央部門到地方部門，領導干部與非領導干部之比不斷縮小，不僅造成“官浮于事”，且因領導干部均與一定的職責與權力相關聯，使得本來簡單的事務卻沉浸在程序之中。這就是“處長治國”的由來，也是中國改革與發展的“中梗阻”。

“大機構制”可防行政審批反彈

對這種“中梗阻”，李克強總理在2015年4月的一次國務院常務會議上嚴厲批評，“部長們參加的國務院常務會已經通過的一些政策，現在卻還卡在那兒，讓幾個處長來把關，這不在程序上完全顛倒了嗎？”

如果了解黨政機關的機構設置、辦文程序，“處長治國”、“司長治國”是不夸張的。原因很簡單，這些處長、司長既是政策的創意者、起草者、協調者，也是執行者、評估者，部門內司、處“會簽”后才能進入領導層，領導層通過后才進入外部程序（涉及到其他部門職責的，其他部門也要先走處長、司長程序）。所有程序全部走完，政策才能走出“中南海”。如果某一環節出了問題或紕漏、瑕疵，政策就可能被延誤，甚至走樣、變形。

顯然，這種“中梗阻”的形成與制度設計有著密切關系，是政務官、事務官不分的后果體現。將部委負責人的部分領導責任下放給司長、處長的制度安排，一方面是“官本位”意識，另一方面則緣于“全能政府”與計劃經濟體制下形成的慣性思維和模式還沒有根本改變。因此，應建立政務官與事務官分離的真正的公務員制度，實行事務官隊伍的職業化。政務官實行選任制，事務官實行常任制，二者采用不同的職務序列，事務官走職業等級路線，政務官則實行現行的職務序列。

消除“中梗阻”，既要求解決部門外部職能交叉、職責重疊等問題，也要求同時解決部門內職能交叉、職責重疊等問題。如果說前者靠大部制解決，后者的解決則要依靠大機構制。

一個鮮活案例是，2015年底開始的哈爾濱市政府綜合設置內設機構改革，目前17個部門和單位已經完成。內設機構實行“大處室”制，精簡比例達30%左右，減少內設機構 155個。改革前，哈爾濱市人社局的就業創業工作由就業促進處、創業指導處、社區工作處、失業保險處、農民工工作處等5個處室分別負責，人才工作由人才流動開發處、專技處、外專處、對俄辦4個處室分別負責，改革后分別合并為就業創業處和人才工作處，在處室之間明晰了權責，避免了扯皮，提高了效率。

不僅如此，實行部門內的大機構制，將有利于鞏固政府職能轉變的成果，防治被取消了的行政審批“反彈”。多次機構改革陷入精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的惡性循環，原因就在于只注意了編制總數的控制，沒有著力于質量、結構、功能調整。本屆政府就任后，著力推進政府職能轉變，加快行政審批制度改革，建設服務型政府。迄今已分9批取消下放國務院部門行政審批事項618項，占原有底數的40%，其中取消491項；國務院部門行政審批中介服務精簡70%，工商登記前置審批事項精簡85%。鞏固行政審批改革成果，既要依靠權力清單、責任清單制度的堅決實行，更依賴于政務官與事務官相分離的情況下，部門內的大機構制的強力推進。“無事找事”、“無事生非”，如果不實行大機構制，權力的自動擴張就可能使被取消的行政審批以其他形式卷土重來。

實行部門內的大機構制，將有利于提高部門內部效率、鞏固政府職能轉變的成果，防治被取消了的行政審批“反彈”。如果不實行大機構制，權力的自動擴張就可能使被取消的行政審批以其他形式卷土重來。