海事系統溢油應急資源補償資金保障研究

葉賽

摘要：本文先引出海事系統溢油應急資源的概念，再提出海事系統溢油應急資源補償的定義，針對海事系統溢油應急資源補償資金保障存在的問題，給出相關建議。

關鍵詞：海事系統；溢油應急資源；補償資金

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-7973（2016）04-0014-03

近年發生的大連新港“7.16”輸油管道爆炸火災事故和蓬萊“19-3”油田溢油事故對生態環境造成了嚴重影響，在這些事故中，由中央政府、地方政府、中央企業和地方企業投資建設的溢油應急資源發揮了相應的作用。交通運輸部海事局作為船舶污染防治的主管部門，高度重視溢油應急能力建設，建成了16座國家溢油應急設備庫。這部分海事系統溢油應急資源是國家溢油應急體系的重要組成部分，在溢油應急處置中發揮了重要作用。本文所指海事系統溢油應急資源是指由中央財政安排資金，由海事系統進行購置、儲備和管理，主要用于船舶溢油事故應急處置的溢油應急資源，其中“海事系統”包括部海事局、各級直屬海事機構、地方海事局及航海保障中心。

在應急行動后，海事系統溢油應急資源可能有部分設備設施損壞或損耗，需要對這部分資源進行修復或補充，使其能力恢復到行動前的水平；否則就會出現可用設備越來越少的局面。應急物資補償資金作為下一次應急行動的經濟基礎和物質條件，在后續應急行動推進過程中起著舉足輕重的作用。只有海事系統溢油應急資源補償進行得及時、快速、充足、有效，才能確保這些資源在下一次溢油事故中持續發揮作用。因此有必要對海事系統溢油應急資源補償的資金保障開展研究。

1.海事系統溢油應急資源補償的含義

《中華人民共和國突發事件應對法（簡稱突發事件應對法）》第12條規定，“有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產。被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”《中華人民共和國物權法》第44條規定，“因搶險、救災等緊急需要，依照法律規定的權限和程序可以征用單位、個人的不動產或者動產。……單位、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”以上法規條文明確賦予政府在應對突發事件中征用單位財產的權利，并且負有對損毀、滅失的物資給予補償的義務。

水上環境突發事件也適用《突發事件應對法》的相關條款。發生水上環境突發事件后，國家有權征用海事系統溢油應急資源，在應急處置工作結束后應當補償受損資源。

海事系統溢油應急資源參與溢油應急行動時，應急船艇、卸載泵、圍油欄、收油機、浮動油囊等下水受到油污沾染的損害；應急船艇、卸載泵、圍油欄、收油機、浮動油囊參與溢油應急行動可能發生損壞；溢油分散劑、吸油材料、化學品吸附劑等易耗品一經使用便損耗；有的設備如溢油跟蹤定位浮標也可能發生丟失。根據溢油應急資源在應急行動中可能損壞的程度，將其分為損害、損壞、損耗和滅失這4種情況。為了保障海事系統溢油應急資源在下一次事故中能夠持續發揮作用，在本文中提出了海事系統溢油應急資源補償這一定義。

海事系統溢油應急資源補償是指以政府為主的相關責任主體對應急處置過程中受損的海事系統溢油應急資源進行的補償，使其恢復到調用前的狀態。補償至少要包含以下要素：

1）起因是根據上級指令，按照一定的調用程序參與水上環境突發事件（包括溢油事故、有毒有害物質泄漏事故）、應急演練或重大水上活動，且海事系統溢油應急資源經調用參與了行動；

2）在行動中，海事系統溢油應急資源發生了損害、損壞、損耗或滅失；

3）相關的責任主體按照規定和相關的流程來進行補償。

2.研究海事系統溢油應急資源補償資金的必要性

在大連“7.16”事故中，遼寧海事局除組織本地清污力量開展清污作業外，還組織協調了交通運輸系統專業船舶60余艘，布設圍油欄4萬余延長米，使用大量吸油氈和消油劑。上海航標處的“海標25”輪參與了溢油應急處置，在應急行動中溢油中混雜著大量垃圾引起設備故障。在事故之后，應急資源發生的損壞后如何進行補償？消耗的大量應急資源如何補充？補充資金從何而來？類似這些問題當時都給救援部門帶來了困擾。

2004年中、日、俄、韓四國共同簽署了《西北太平洋地區海洋污染防備與反應區域合作諒解備忘錄》及《西北太平洋行動計劃區域溢油應急計劃》，在溢油應急領域建立了合作和互相援助的行動機制。交通運輸部海事局是我國履行該項工作的主管部門，因而海事系統溢油應急資源除應對國內發生的大規模溢油事故外，還需要參與國際援助。

2007年12月7日“河北精神號”輪在韓國發生溢油，造成1.05萬噸原油泄漏人海。韓國政府啟動了《西北太平洋行動計劃區域溢油應急計劃》，并通過外交渠道向我國政府正式提出清污援助請求。我國交通部門緊急調用了33.14噸吸油氈交付韓方海洋警察廳投入清污工作；同時派遣上海海事局“海標24”輪攜帶清污設備和器材趕赴韓國清污救災。在此次涉外的清污援助行動中投入的物資也未得到補償。

受損的溢油應急資源得不到合理補償，造成了“誰清污誰吃虧”的局面，嚴重影響了溢油應急反應體系的建設和發展，同時也給負責船舶溢油應急行動組織指揮的海事部門帶來了極大的負擔。相關單位在參與溢油清污工作中所獲經濟補償與實際產生的經費存在著較大差距。只有盡快對受損的應急資源進行合理補償，重新補充相應的物資，才能使海事系統溢油應急資源發揮應有的功效，走上可持續發展的道路。因而有必要解決海事系統溢油應急資源補償的資金保障問題。

3.海事系統溢油應急資源補償資金保障問題研究

海事系統溢油應急資源參與溢油應急行動，從其國家應急物資儲備的屬性考慮，可以理解成為保護水環境、減輕污染損害，各級政府調用海事應急資源。這和船舶污染清除單位受雇按合同參與應急行動有較大的區別。參考我國其它應急物資補償的相關法規和慣例，針對海事系統溢油應急資源補償資金保障面臨的問題開展研究。

目前我國應急資金的來源，主要有財政資金、社會捐贈、國際援助等。突發事件的表現形式多種多樣，其涉及范圍也相當廣泛。應急財產征用補償工作范圍主要就是圍繞突發事件展開的。而溢油等水上突發環境事件又有自身的特點，海事系統溢油應急資源補償資金的來源可能有以下幾種形式。

3.1財政資金

《突發事件應對法》雖然要求各級人民政府采取財政措施，保障突發事件應對工作所需的經費，但在應急財產征用補償資金投入方面并沒有制度性的安排。盡管各級預留的預備費可以用于應急處置，但更多的是用于突發事件本身的處置，而非應急財產征用的補償。2014年安徽省財政廳發布的《安徽省突發事件應急財產征用補償管理辦法》，其中第3條規定了縣級以上人民政府財政部門應當統籌安排應急財產征用補償資金，其來源主要包括本級財政預備費、本級財政預算安排的突發事件應急專項資金、中央財政下達的有關突發事件應急資金、各主管部門現有應急專項的整合資金、實行專戶管理的財政應急資金的利息收入和其他按規定安排的資金等6種形式。參考該辦法，海事系統溢油應急資源補償資金可來源于預備費。

預備費是應急財產征用補償的一個重要經費來源。《預算法》第40條規定，“各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。”各級政府應將預防與處置環境污染等環境污染事故所需經費納入本級財政預算。溢油污染事故危害大、環境治理難度大，相應經費需求較多，可通過預備費解決海事系統溢油應急資源補償經費。一般每年報告一次，特殊情況臨時報告申請使用預備費。

3.2社會捐贈

社會捐贈主要來源于社會各界提供的用于應急的捐款或捐物。捐贈資金是全社會風險分擔機制的一個重要組成部分。在我國和國際的溢油應急實踐中，不排除有一些溢油應急設備廠家捐贈溢油應急設備及消油劑、吸油氈等物資。

3.3事故責任方賠償

新修訂的《環境保護法》第6條規定，企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。這是溢油等水上突發環境事件的責任方承擔應急處置費用的法理依據。對于石油平臺溢油事故、管線漏油事故、陸源溢油事故，采取事故責任方支付的方式。例如“19-3”石油平臺溢油事故就是事故責任方賠償。

在最高人民法院2011年7月1日發布的《關于船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》司法解釋中，第9條確定船舶油污損害賠償范圍包括：為防止或者減輕船舶油污損害采取預防措施所發生的費用以及預防措施造成的進一步滅失或損害；第10條對此進一步規定，對該范圍內的損害，人民法院應當結合污染范圍、污染程度、油類泄漏量、預防措施的合理性、參與清除油污人員及投人使用設備的費用等因素合理認定。張宇慶在研究海洋污染應急費用的法制保障后提出，實踐中不管是海事管理機構為主的行政機關參與的應急處置還是普通民事主體參與的應急性清污作業，所發生的應急費用應是在油污損害賠償范圍之內的。

《突發事件應對法》第35條提出，“國家發展保險事業，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。”為完善船舶污染事故損害賠償機制，我國已建立船舶油污損害民事責任保險制度。肇事船東及其油污保險人在責任限制內通過船舶油污保險支付清污費。該保險制度的實施，有效地分散了船舶溢油帶來的風險。

3.4油污基金

我國確立了由船東和石油貨主共同分擔責任的船舶油污損害賠償機制。超過船東責任限制的損害，由船舶油污損害賠償基金進行補充賠償。此外，對無法確定責任船舶的溢油事故，我國油污基金也能予以賠付。《防治船舶污染海洋環境管理條例》第五十五條規定，發生船舶油污事故，國家組織有關單位進行應急處置、清除污染所發生的必要費用，應當在船舶油污損害賠償中優先受償。船舶油污損害賠償基金不足以賠償或者補償前款規定的同一順序的損失或費用的，按比例受償。該油污基金可用于控制或清除污染所產生的費用，海事系統溢油應急資源的補償應屬于該項費用。

3.5小結

表1總結了財政資金、社會捐贈、事故責任方賠償和油污基金4種資金投人方式的特點。相對責任方賠償和油污基金而言，財政資金由各級政府劃撥，資金下達較快速。溢油事故發生后的社會捐贈具有不確定性，而且多以實物為主。事故責任方賠償或船舶油污保險，需要經過一定的程序，有的還要經過法院判決、仲裁，進程非常慢。凡符合賠償或者補償條件的單位和個人，可通過油污基金理賠事務中心提交補償申請及證據，再經調查核實和具體理算，最后才進行賠付。

4.結論

按照中國現行法律，水上清污遵循“誰污染，誰負責”的原則，所以海事系統溢油應急資源補償資金也包含在應急處置的清污費用當中。海事系統溢油應急資源補償資金來源于責任方賠償，當超過船東責任限制時，再由油污基金進行補充賠償。一般情況下責任方賠償和油污基金賠償資金到位的時間較長，先申請財政資金是最佳選擇。設備庫運行單位代表政府向事故責任方或油污基金進行索賠，所獲得的賠償款在補充受損溢油應急資源后，多余部分應上繳國庫。在具體的補償工作中應注意因地制宜、分級負擔。財政會同審計部門對溢油應急資源使用、補償資金的使用進行跟蹤管理。