城市化：加快戶籍改革是關鍵

易欣

中國目前要深化的諸項改革中，戶籍改革無疑是個焦點。戶籍改革的背后是城鄉“福利差”。農村戶口轉為城鎮戶口，在公安部門戶籍登記的技術處理上，分分鐘都可以實現，但是否讓新進城落戶的農民瞬間或終能享受到城里人的“待遇”，卻是不容回避的真問題。在上海金融與法律研究院舉辦的戶籍改革論壇上，三位專家對戶籍改革提出他們的看法與建議。

張思思（上海財經大學經濟學院及高等研究院副教授）：現有戶籍制度的主要問題，包括影響了城市化進程，阻礙勞動力流動，限制了流動人口消費、住房消費，還限制了平等教育和平等就業的機會。2014年7月份，國務院發布的《進一步推動戶籍改革制度意見》中，雖然對中小城市是有一些放松政策，但是對特大城市，像北京、上海，會有更加嚴格控制人口的趨勢。

戶籍制度放開對房地產影響。中小城市戶籍制度放松，有助于中小城市，特別三四線城市房地產發展。新常態下，三四線城市房地產庫存積壓非常嚴重，如果不消耗庫存，這個房價下跌是不可逆轉的趨勢。目前，一系列非常大的金融方面刺激政策，在短期對房地產市場還是有一定的刺激作用，但是這種刺激作用在長期上，肯定是慢慢地減少、減弱。所以，戶籍制度放開，還是會有比較正面的作用，特別對房地產市場的發展。

對于教育的影響。高等職業教育研究在很多國家也是比較熱門的話題，因為以前是比較容易受到忽視的話題，對職業教育回報率研究比較少。但是現在越來越多的本科教育的問題也呈現出來，拿到學位，只是作為一種符號，并沒有真正學到能夠在工作崗位對接的這樣一種技能和知識。職業教育恰好彌補這樣一個缺口，而且它對人的學習能力要求，可能并沒有那么高，不是靠死讀書能夠拿到學位，更多學到的是一種實際的技能。因此，要通過職業教育來實現戶籍人口流動的渠道暢通。

戶籍制度改革對教育的影響。一方面如果能慢慢放松戶籍制度，確實能夠實現教育均等化的理論，但也會受到現實教育資源約束的影響。最主要是均等化和教育資源限制的矛盾。根本的解決出路，只有通過增加教育資源這樣一種途徑，解決當前的主要矛盾。另外，嚴格控制特大城市人口規模，帶來留守兒童教育問題越來越嚴重，留守兒童、流動兒童教育問題都嚴重。

何萬篷（上海前灘新興產業研究中心主任）：低成本勞動力無限供給，造就了中國制造，現在，中國到達了劉易斯拐點，因為成本上去了，成本一上去沒有辦法無限供給。

人在哪里，生意就在哪里，產業就在哪里，這就是馬太效應。大城市越來越大了，只要集聚了就要升級，就要轉型，就業崗位多、產業多，財富的機會就多。而廣大的三四線城市，特別是非縣城的鄉鎮空心化最觸目驚心。

因為市場經濟它是流量經濟，一個是流動，一個是停留。所以，我們看到非本地人口帶著資源、帶著創新的激情、帶著腦洞大開的精神過來以后，這是流進，但是我們要創造非常便利的條件，能夠讓他流出去。但是，我覺得讓他流出去和留下來，這兩個要匹配好。

我覺得應該有更好的溝通機制，各方面都要有。比如由管理者、用人單位、人才、勞動力資源、各種利益代表者組成一個像共同體的對話平臺，否則大家都很苦惱。管理者沒少花力氣，老是被冤枉，老是被誤讀，他也覺得窩囊。勞動者覺得上海從來就是引領城市，突然之間就進不來，或者來了以后，享受不到陽光下共享式的資源，對這個城市長遠的、終極的競爭力一點好處也沒有的。所以，像今天的場合應該更多，只要大家敞開心扉多交流、多碰撞，辦法總比困難多，總能找到解決的辦法。

顧長浩（上海金融與法律研究院學術委員會委員、前上海市政府法制辦副主任）：產業升級和市民化，怎么實現這樣一個政策目標，是我們當前的重大問題。我們感覺中國這方面目標是清楚的，怎么達到這個目標不清楚。從我從事的領域，我認為這個問題是能夠解決的，但問題是沒有解決。

當我們今天討論這個議題，要制定政策，我們立法的時候，這個情況有沒有改變。經常會有一個問題——圍城效應：開始我想進來，進來以后我又站在里面，說明了這個立場基點本身會發生重大的轉變。

我覺得，戶籍改革表面是人口流動問題，實際上是基本公共服務均等化問題。美國和德國差不多，住在鄉村跟住在城市沒有多大差別。我們為什么現在有這么大的問題，我們基本服務均等化差別很大。

從這個角度來講，2014年7月份國務院發的文件大方向是明確的，問題是如何實現。我們不指望系統性問題在一天內能夠解決，但是能不能解決一些非常具體的問題，比如我們講的公民權利平等性考慮。如果從家庭關系融洽性考慮，一個農民工在一個地方就業，比如他有穩定就業，就必須給他子女同等的義務教育。這條法律如果提到全國人大討論，是很容易通過的，但問題是現在好像中央把這個任務交給地方了。那問題來了，北上廣深，大家都不想這個方面走第一步。

我們面臨三個層面要討論的問題，第一個國家之間，第二個省市之間，還有一個，上海內部可能會有差別。比如說，上海的學區房，好的學校的規定是區政府定的，為什么市政府不能規定？我認為這不是一個問題。我以前一直強調，我們不能簡單地把國外的綠卡制度移到中國。沒有全球公民平等權利，國家之間的差別，國家之間的公民是存在不平等的。當然，我們要追求這樣一種平等，是未來的事情。問題是我們如果把綠卡制度移到國內來，問題就大了。就產生一個問題，省市之間的公民不平等，而且法律上也允許它不平等。所以，戶籍制度，實際上在法律上隱藏著這樣一個重大問題。這不是簡單的戶籍制度問題，也不是經濟學的問題，法學方面也介入太少，這是很大的問題。

比如，上海藍印戶口，以前要發展經濟，要發展房地產，所以有藍印戶口。等到房地產發展差不多了，藍印戶口取消了，覺得房地產已經非常發達了，市場非常繁榮的，就不需要藍印戶口。所以，我覺得這方面政策調控上，問題很大。今天作決策，站在什么基點，要從什么方向考慮，這個問題應當是個頂層設計，然后給地方政府一定的自主權。

從藍印戶口發展到居住證制度，我并不是很贊同。你簡單地把國外綠卡制度移用國內，我不反對積分制，積分制可以給特殊才能、特別需要的人才加分，但是從法律角度，從公平性角度來講，從法律要為行為后果一個可預期、期待的角度來講，首先應當是讓每一個進入這個城市的人，想在這個城市長期可居住的人，有一個可期待的問題。引進人才馬上給他常住戶口，但是藍領，至少要給他希望，如果他努力工作15年，能不能給他市民同等待遇。特別是養老，因為現在有一條規定，實際上已經為外來人口，在這個地方享受社會保障劃定年限——繳養老金15年，就可以在這個地方領取養老金。實際上國家法律層面已經設定了這個期限，關鍵能不能真正具體法律化。當然，這當中還有很多問題，比如說公共服務均等化，還有教育、衛生。

如果站在政府角度要做決策，考慮的因素很多、很復雜。從法律角度，首先考慮大的原則，什么地方相同，什么地方相異。立法所的角度所面對的平等，至少某一類的應該平等的。但問題是這類平等，在一定時間、空間范圍適用，而在什么時候范圍又是有差異的，這是立法者首先面對的。我們講的戶籍制度，就是這個問題。我們客觀面對的，至少現在有兩類人員，面臨二元結構：一個是上海本身有城鄉二元結構;第二，外省市人員進入上海的兩元結構。我們經常說農民工的二元結構，這個不對。我們面對的二元結構不僅僅指現在的農民，而且越發展到后面，越不是農民的問題。

現在大家講的基本公共服務，主要是社會權利，還沒講政治權利。現在很多地方的人口結構告訴我們，本地人口占少數。如果哪天《中華人民共和國選舉法》作個修改，馬上會發生一個顛覆性的結果，可能都是外來人口在這個地區當居委會主任，當村委會主任，如果進一步發展選舉，可能他當鄉長、鎮長，如果發展到縣一級選舉，可能縣長都是外地人當的。這點上也要考慮政治權利。我們今天談論戶籍改革，僅僅局限于經濟和社會權利。

我們以前是用行政措施，用限制和鼓勵來管理人口流動。今后，應該用產業結構升級或者調整來引導。為什么？國務院戶籍改革的文件出臺以后，特大城市實際上都有目標，這個目標是控制人口，而不是鼓勵人口增加，這是缺乏遠見的。我們想一想，當這個城市人口有50萬的時候，你能想象100萬這個城市未來怎么樣的？當有100萬，你能想象到1000萬是怎么樣？到1000萬時，我們無法想象3000萬城市人口會怎樣？實際上3000萬城市人口時代馬上就到來了，現在要想的是5000萬人口到底怎么辦？這個城市有沒有活力，不是有多少人口，而是這個城市生產力是否還在發展，是不是還有就業崗位。

從人員二元固定向一元融合型轉變，目標應該是融合的。現在經濟上融合、社會上融合、福利上融合，最后要考慮政治上的融合。要允許外來人口當村主任、當居民委員會主任。當然現在還沒到那個地步。

最后，從法律政策到未來不確定性，向未來可預測轉變。什么意思？我們戶籍政策考慮各種因素以后，還要關注最后一公里。中國最大的問題是決策機制有問題。我們有很好的政策目標，有中觀、宏觀一系列措施，但是老百姓感受不到。今天戶籍制度也存在這個問題，最后一公里怎么實現。