公共基礎設施PPP項目主體間的機會主義及治理

畢蕾

摘要：公共基礎設施PPP項目是縱向合作關系的契約組合，對其認識與治理是PPP項目成功的關鍵。其各主體之間的縱向合作關系具有“注定不完全性”契約的特征，在未加治理的情況下，機會主義是他們之間的唯一演化均衡。與顯性契約相比，默認契約對各主體之間的機會主義行為治理發揮著更大的作用。本文的實證邏輯研究顯示，信任機制、聲譽機制和互惠政策是治理這類契約的有效方式。

關鍵詞：公共基礎設施；PPP項目；機會主義；不完全契約；默認契約

中圖分類號：F294文獻標識碼：A文章編號：1000176X（2016）04001806

一、引言

PPP（Public-Private Partnership）模式是應用于公共基礎設施等公用事業建設中的一種新型的項目融資與實施方式，是政府公共部門與私人企業基于某個特定項目而形成的相互合作關系。通過PPP模式，一方面，政府可以解決公共基礎設施建設中資金短缺和管理效率不高的問題；另一方面，私人企業也獲取了有效途徑參與到原本由政府主導的公共基礎設施建設中并以此獲得合理利潤。自1992年英國首次應用PPP模式以來，PPP模式作為有效措施被各國政府充分利用，以此達到提高服務水平與經濟目標的目的。公共基礎設施PPP模式得以廣泛運用的同時，如何提高其項目管理效率是一個必須認真思考的問題。私人企業是公共基礎設施PPP項目的主體之一，能否對其進行有效治理將直接影響項目的管理效率。Patrick[1]認為在PPP項目中應將風險分擔給項目相關方，成功地對風險進行管理是項目成功的關鍵要素之一。Vincent[2]指出PPP項目各階段均需盡可能地發揮其優勢、控制其不足，有效的措施是建設與完善相關的法律法規對相關參與主體進行規制。Paul[3]指出商業活動中常見的外包模式與PPP模式有著類似之處，外包模式的相關理論與研究可以對PPP模式的治理起到啟示作用。劉新平和王守清[4]對PPP模式中的風險問題進行了研究，具體分析了項目中影響風險的關鍵要素并設計了風險分配框架以期對項目風險進行合理分配。李靜華和李啟明[5]以北京地鐵四號線為研究對象展開對城市軌道交通項目中的PPP模式存在的經濟風險研究。沈桂平[6]以我國城市基礎設施產業發展的現實背景以及基礎設施供給模式創新的理論路徑為基礎，進一步對其框架、運作和規制進行了較為全面的解析，形成了一個比較系統的公共基礎設施PPP模式的運作體系。Ruuska等[7]認為項目可被看做一個動態的網絡組織，可以幫助項目利益相關者實現其需求，因此，項目治理理論的發展應采用網絡組織的視角。

現代契約理論認為，現代生產關系的主要部分是依靠一系列契約關系連接的，公共基礎設施PPP項目的本質就是項目各個參與方締結的契約組合。公共基礎設施PPP項目的契約主體主要包括：項目投資人、項目公司、項目管理者和項目承包商。以項目公司為中心的各契約主體締結的契約主要包括：投資人與項目公司締結的融資契約、項目管理者與項目公司締結的勞動契約、承包商與項目公司締結的工程契約。公共基礎設施PPP項目的具體實施者包括：施工企業、設計企業、監理（咨詢）企業和材料設備供應企業等。項目的各個具體實施者承擔著不同的工作任務，但是他們所從事的工作任務的性質及他們在項目契約組織中所處的地位并無本質差別，這里將其統一稱為承包商。項目公司與其內部的項目管理者統稱為業主?，F代工程項目中業主越來越青睞于采取“設計—施工—供應”總承包方式或“設計—施工”總承包方式將項目建設的全部任務交給一個承包商完成。對于大多數的公共基礎設施PPP項目來說，項目建設階段是最為重要也是最需治理的階段，因此，對業主與承包商間契約關系的認識及治理顯得尤為重要。

二、公共基礎設施PPP項目中業主與承包商契約的不完全性

阿羅和德布魯提出了一個在競爭市場中的一般契約模型，指出當存在一個或有商品的完全集合時，市場能夠達到一般均衡狀態。在阿羅—德布魯模型中，契約是不重要的。

現代契約理論放松了新古典理論中的假設，用有限理性代替了完全理性，用交易成本為正代替了交易成本為零。在有限理性和交易成本為正的現實世界中，契約是不完全的。繼科斯在其開創性論文中第一次談及契約的不完全之后，國外很多學者都針對契約的不完全性問題展開了探討。威廉姆森[8]認為不確定性和有限理性是導致契約不完全的主要原因。不確定性主要包含三種類型：第一，由于隨機發生的情況導致的原發不確定性；第二，由于缺乏信息溝通導致的繼發不確定性；第三，由于交易方可能的機會主義導致的行為不確定性。與前兩類不同的是，第三類不確定性涉及了策略性的欺騙、偽裝或扭曲信息等情況。施瓦茨[9]從信息的可獲得性與可確認性角度提出了“注定不完全”契約的概念。當“弱不可締約性”或“強不可締約性”存在時，契約就被認為是“注定不完全”契約。當契約相關信息可被契約方獲得但因為確認成本超過收益而無法被第三方確認時，契約被認為是存在“弱不可締約性”。契約的“弱不可締約性”也被認為是“法律意義上的不完全”契約。當契約相關信息既無法被契約方獲得也無法被第三方確認時，契約被認為是存在“強不可締約性”。“注定不完全”契約是由信息不完全和專用性投資產生的。

現實中幾乎所有的契約都是“不完全契約”。與市場契約相比，公共基礎設施PPP項目的契約更加不完全。信息不完全是造成其契約不完全的主要原因，信息不完全主要是由信息的稀缺性、失真性和高獲取費用引起的。信息的稀缺是相對于信息的需求而言的，并不是指信息的絕對量的多寡。換言之，相對于業主與承包商用于決策所需信息而言，他們所能擁有的有關工程建設施工的技術水平、管理、質量等方面的信息是稀缺的，尤其是對業主而言，他們在這方面的信息無論是在絕對量上還是相對量上均處于稀缺狀態。承包商提供給業主的信息可能具有失真性。市場分工的專業性使得承包商對工程的成本及企業內部成本更為了解，擁有比業主更多的信息，但是，在自身利益的驅使下或是因受業主招標方案的某些限制，承包商在投標時可能會為了競標成功而選擇提供有利于自身的信息，隱瞞對自身不利的信息，甚至會提供虛假信息。信息的獲取是需要費用的，簽約前的調查、咨詢和分析，簽約后對于履約狀況的監視都需要支付巨額的信息成本。另外，公共基礎設施PPP項目業主與承包商均存在一定程度資產專用性投資，項目面臨的契約后機會主義行為也是其契約不完全的主要原因。

三、業主與承包商之間的機會主義

1業主與承包商的短期契約博弈

公共基礎設施PPP項目業主與承包商之間的合作存在著短期性，短期性合作一般指一次性合作?！吨腥A人民共和國招標投標法》第三條規定，“大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公共安全的項目；全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目必須進行招標”。在此強制性招標政策的約束下，很多公共基礎設施PPP項目的業主與承包商只能形成短期合作關系，如學校改擴建項目。由于契約的不完全性，業主與承包商簽訂的契約不可能窮盡所有的責權利規定，很多的責權利被置于“公共領域”。業主與承包商的行為決策均基于追求個人利益最大化。假定A代表業主，B代表承包商，在短期合作中業主A將面對兩種選擇：第一，將承包商的利益納入考量之中，使承包商的所得與項目收益相一致（合作行為H）；第二，試圖支付給承包商最少的報酬卻期望承包商最大的努力（不合作行為L）。與此同時，承包商B也面臨著兩種選擇：第一，付出最大的努力（合作行為H）；第二，只考慮追求自身利益而不考慮項目本身（不合作行為L）。表1顯示了業主與承包商之間一次性博弈的收益結果，收益框中右邊的數字表示業主A的收益，左邊的數字表示承包商B的收益。

表1一次性博弈的收益結果B/AHLH15，153，20L20，35，5用表1來分析承包商B的行為決策。給定業主A的行為為H，承包商B的占優策略為L（20>15）；給定業主A的行為為L，承包商B的占優策略也為L（5>3）。同樣對業主A而言，在給定承包商B的行為為H的情況下，其占優策略為L（20>15）；在給定承包商B的行為為L的情況下，其占優策略仍為L（5>3）。由此可知，（L，L）即（不合作，不合作）為業主與承包商在一次性博弈中的納什均衡，也是一個占優策略均衡。在一次性博弈中，因為業主與承包商之間的理性決策雙方必將陷入一個囚徒困境中，雙方間的不合作是一個必然結果?？梢哉f，在公共基礎設施PPP項目的短期合作情境下，承包商采取不合作即機會主義行為始終是其唯一的演化均衡，承包商的所有決策均是圍繞著可觀察的自我利益進行，無法與業主達成有約束力的協議，即使通過事先溝通達成了協議，這些協議最后也往往淪為無法實施或缺乏約束力。

2業主與承包商長期契約的不穩定性

公共基礎設施PPP項目中業主與承包商之間的合作也存在著長期性。《中華人民共和國招標投標實施條例》第九條規定，“需要采用不可替代的專利或者專有技術”及“需要向原中標人采購工程、貨物或者服務，否則將影響施工或者功能配套要求”，這為公共基礎設施PPP項目中的業主與承包商之間的長期合作提供了法律支持。如地鐵換乘站項目信號系統的連續建設注重功能的配套性和銜接性，且技術的專用性強，業主多傾向于與原承包商建立長期合作關系。由于在公共基礎設施PPP項目中相關的契約條款存在著無法證實性，未來的狀態存在著無法預測性與無法描述性，業主與承包商間的契約屬“注定不完全”契約，雙方只能滿足于簽訂一個具有靈活性和適應性的關系型契約。關系型契約無法依賴于第三方（法庭或其他中介）執行，其作用機制是“自我執行”，即在長期性重復交易下通過觸發策略形成合作博弈。假設存在兩個交易方A和B，A代表業主，B代表承包商，他們之間的觸發策略可以如此解釋：A（業主）首先選擇合作，此后，如果B（承包商）選擇合作，則A（業主）繼續選擇合作，如果B（承包商）選擇違約，A（業主）將選擇不合作進行報復。利用有后續階段博弈的制約作用達成均衡的策略即為觸發策略，交易方的觸發策略是一個完整的計劃，其中的報復威脅是可置信的。

關系型契約的實施依賴于環境的變化，契約的穩定性相對較差。在公共基礎設施PPP項目業主與承包商的重復博弈中會面臨一個問題：如果A（業主）遵守他的博弈策略，首先選擇合作，那么B（承包商）選擇履約還是違約？B（承包商）必須將從違約中獲得的短期收益與從合作中獲得的長期收益進行比較。如果從違約中得到的短期收益超過從合作中得到的長期收益，B（承包商）將選擇違約。吳德勝[10]拓展了Gibbons的無限期重復博弈模型進一步分析了雙邊關系型契約的穩定性，我們將其應用于公共基礎設施PPP項目中業主與承包商契約關系的穩定性分析。

情形1：確定性情況下。假設B（承包商）選擇履約從合作中得到的收益為C，選擇違約得到的當期收益為D。假定承包商在以前的合約關系中形成了專用性資產，則遭到退出威脅后的收益為P。存在D>C>P。承包商選擇合作的收益流為（C，C，C…），選擇違約的收益流為（D，P，P…）。承包商只有在合作帶來的收益大于違約的收益時才會選擇履約：

C+Cγ>D+Pγ（1）

整理得：

0<γ

當γ<γ*時，契約是穩定的。當γ越小，也就是說承包商越看重未來收益時，就越傾向履約（以后每期得到C-P），而不是違約（當期得到D-C，以后每期得到P）。

情形2：不確定性情況下。進一步分析不確定性情形下的合約穩定問題。與前述相對應，承包商選擇履約與違約的收入流分別是：（C1，C2，C3…），（D1，P2，P3…）；E（Ct）=C，E（Pt）=P。為了分析上的簡化，假設承包商是風險中性的，他們只關心期望收益，而不考慮收益的風險。于是，交易關系的穩定條件就變為：

C1+Cγ>D1+Pγ（3）

整理得：

γ

與確定情形下不同的是，這里合約關系的穩定條件就取決于D1和C1的極端值，即D1的上確界SupD1和C1的下確界InfC1：

γ

在Dt和Ct概率分布確定的情況下，如果在當期D1為其最大值，C1取其最小值，承包商違約將有最大的收益和最小的損失。如果式（5）得不到滿足，承包商從違約中得到的短期收益大于從履約中得到的長期收益，承包商有充分的動機違約。顯然，在極值條件下，γ*>γ**，這意味著在不確定情況下，承包商的違約動機更強，契約更加不穩定。這與Williamson的不確定性影響契約關系的穩定性結論相吻合。

公共基礎設施PPP項目一般屬于大型項目，持續時間相對較長，存在著大量的不確定性因素：（1）眾多的難以預見的自然風險與施工風險。自然風險要素包括不可抗力和不可預見因素。不可抗力因素包括戰爭、動亂、空中飛行物墜落、非業主和承包商責任造成的爆炸、火災以及專用條款約定的地震、洪水等自然災害。不可預見因素包括反常的氣候、不良地質條件、一周內累計8小時的停水停電等。大型公共基礎設施存在施工風險，如在施工過程發現現場地質條件與施工圖設計出入很大、施工中遇到的大量巖崩坍塌等情況；施工單位和個人的不規范操作引起的風險，項目施工過程中因管理不善造成的經濟與信譽的損失，施工方案與組織存在缺陷致使工程設計變更也屬于施工風險的范疇。（2）國家宏觀經濟形勢變化的風險。經濟風險主要包括通貨膨脹、外匯浮動、保護主義、稅收政策、物價上漲和價格調整等。這些風險要素均可能影響建筑產品中的單位成本，進而影響工程總成本。（3）業主的資信風險。在我國公共基礎設施建設實施中，業主延遲付款是一種普遍現象。雖然合同中明確規定業主應該根據承包商的工程進度和工程完成量支付進度款，但由于業主可能在籌資過程受阻或經濟情況惡化常常使資金無法到位。當然也不排除某些信譽較差的業主故意拖欠工程款的情況。業主的資信風險將給承包商帶來一系列的負面影響，包括利息的損失、因打亂既定的資金計劃而影響承包商的材料訂貨與現場的正常施工等。雖然根據合同的相關規定，承包商可以向業主要求索賠，但在現實中為保持與業主良好的合作關系大多數承包商并不愿意因業主推遲付款而提出索賠，最終選擇獨自承受此風險。

由此可見，在公共基礎設施PPP項目中，長期性有利于業主與承包商間非合作博弈向合作博弈的方向轉變，但公共基礎設施PPP項目中存在著眾多的不確定性，因此，僅依靠長期重復博弈形成的合作解是不穩定的，機會主義仍不可避免。在公共基礎設施PPP項目中，承包商的市場分工專業性使得其在信息掌握方面優于業主，因此，項目中的機會主義主要發生在承包商一方。

3項目主體的機會主義行為

公共基礎設施PPP項目中存在著信息不對稱性、不確定性，業主與承包商間的契約存在著不完全性，這些因素均使承包商具有采取機會主義的傾向。道德風險與“敲竹杠”是承包商機會主義的主要表現形式。

道德風險通常是在交易雙方簽訂合同后產生的。業主在選擇承包商時主要采取招投標的形式。一個有經驗的承包商可能比業主更加明了項目的風險和難點，更能客觀地評估自身資源與能力的承受程度。因此，承包商可能利用業主提供的招標文件的漏洞進行不對稱報價，也可能會向業主隱瞞重要信息留待事后要求對合同進行不合理變更或索賠等。另外，業主在招投標階段通常都是按照低價中標的原則選擇承包商，這會誘使承包商以低于成本的報價獲取標的。但事后由于報價太低導致利潤空間太小，承包商往往采取將工程層層轉包、非法分包、偷工減料和以次充好等手段降低工程成本，最終可能使得施工技術、設備和材料等投入得不到保障，導致“豆腐渣工程”的出現。

“敲竹杠”行為通常是由專用性資產引發的。在公共基礎設施PPP項目中，業主與承包商均有專用性資產的投資，但他們的資產投入是不對稱的，業主的主要投入是資金，承包商的主要投入是人力、設備等。對業主與承包商而言，專用性資產轉移的難易程度以及給對方造成的損失大小是不同的，承包商投入的專用性資產更容易轉移到其他工程中去，轉移之后將會給業主造成更大的損失。因此，當業主與承包商之間產生沖突而無法合作時，業主重新選擇承包商將會產生更大的成本，包括重新招投標的費用，由于上一個承包商留下的爛攤子而需額外支付給下一個承包商的清理、維護等費用，聘請律師對上一個承包商進行訴訟的費用，由于上一個承包商的工作可能給工程帶來的某些不確定性風險而需要額外支付給下一個承包商的保險金等。資產專用性的優勢使得承包商對業主進行“敲竹杠”成為可能，如當工程進行到一半時提出對設計進行變更、對變更部分索取高價等。

四、機會主義行為的治理方案

在公共基礎設施PPP項目中，為抑制承包商的機會主義行為首先產生的自然而然的想法是設計一份能夠充分約束、規范承包商行為的契約，即顯性契約。顯性契約的治理機制是通過明確的契約條款對締約方的合作關系進行治理。顯性契約有助于明確界定第三方可執行的契約范圍、自我履約邊界，并有助于締約方合理判斷其專用性投資產生的可能收益，使其事前專用性投資的動機進一步增強。公共基礎設施PPP項目中，顯性契約是業主與承包商契約關系形成的基礎，有關于承包商的風險分擔、報酬、選擇和問責等方面均可以在顯性契約中明確約定。但業主與承包商間契約的“注定不完全性”揭示了只是依賴顯性契約對承包商的機會主義進行治理可能是僵化的、低效率的。

現實中商業關系的維系不是靠簽署明晰的契約來抑制機會主義行為，而是更多地依靠一種不寫明的、私人可履約的默認契約，付諸法律解決往往也是不得已的選擇。默認契約是一種非正式協議，是暗示性的或依據習慣、習俗做出的不需言明的契約。默認契約的治理有助于締約方節省簽約成本、增加契約關系的彈性和適應能力，是對契約不完全性的一種適應性反應。默認契約治理機制越有效，顯性契約中的明確條款就越簡單，締約所需的紙墨成本、談判成本和計量成本就越少。默認契約依靠自我施行機制來抑制機會主義行為，即通過施以私人懲罰來敦促合作伙伴執行已達成一致的非書面契約。這種私人懲罰通常被認為由兩部分構成：一部分是因終止合作關系而造成的直接未來損失；另一部分是與市場聲譽貶損有關的損失。本文用W2表示當合作關系終止時違約方所損失的未來預期收益流的貼現值，這也是合作伙伴施加給違約方的違約成本，構成了違約方履約的“自我施行”范圍；用πi表示合作關系終止時違約方未來各期的預期價值損失；用γ表示貼現率，則有：

W2=π0+π11+γ+π2（1+γ）2+…（6）

W2越大，自我實施機制對契約主體發揮的作用就越大，對顯性契約中的明確規定條款的依賴性就越小。 用W1表示締約者從違約中獲得的短期收益。當W1

默認契約的建立可以以事后締約方可觀察到的結果為基礎，默認契約被認為是對顯性契約的補充。公共基礎設施PPP項目中默認契約對承包商的機會主義行為的治理發揮著更大的作用。

根據默認契約的作用機制，業主在利用默認契約對承包商的機會主義進行治理時需要考量的是如何提升承包商的未來收益的貼現值W2和如何降低承包商的違約短期收益W1。信任、聲譽和互惠等方面是默認契約治理值得探討的內容。

信任機制的建立有助于抑制承包商的機會主義行為，尤其是對于公共基礎設施PPP項目中與業主進行短期合作的承包商來說這一點尤為重要。《中華人民共和國招標投標法》中的強制招標政策阻礙了業主與承包商的長期合作，這從一定程度上刺激了承包商的機會主義逐利行為。信任機制的建立有助于將業主與承包商合作的短期性向長期性方向轉化。信任機制的建立有多種途徑，如可以進一步補充和完整招投標制度，將“擁有類似項目的合作經歷及合作績效”引入到新項目招投標的評分體系中。這有助于承包商提升努力水平與績效水平，以此建立與業主在新項目中的初始信任關系。

聲譽約束機制的建立有助于抑制承包商的機會主義行為。Kreps和Wilson[11]聲譽模型證明了在不完全信息動態博弈中，即使是有限次重復博弈合作行為也會出現。承包商市場的競爭性使得承包商非常注重自身的聲譽以避免其自身價值的貶損。公共基礎設施PPP項目中的業主可以利用承包商對聲譽的重視對其機會主義進行約束。建立承包商的“企業名錄”是對其實行聲譽約束的途徑之一。在“企業名錄”中，承包商的企業資質、項目業績和獲獎情況等重要信息均被詳細記錄，業主可以在相關的信息發送平臺上閱覽承包商的“企業名錄”以作為選擇承包商的客觀信息參考。另外，社會輿論監督也是對承包商進行聲譽約束的途徑。社會媒體應加大對公共基礎設施PPP項目的進展狀況、質量和社會認可度等方面的報道，曝光那些偷工減料、損害公共利益的承包商。

互惠政策的實施有助于抑制承包商的機會主義行為。尋求合作剩余的最大化并將其合理分配是所有項目合作的初衷。提高承包商對未來收益的期望值是激勵承包商提高努力水平的重要措施。公共基礎設施PPP項目中，業主可以與承包商進行關鍵技術聯合研發、簽訂戰略聯盟協議等方式增加承包商對未來收益的期望值。另外，通過參與公共基礎設施PPP項目進而深入到大型工程項目建設市場是承包商的未來期望。對于那些曾在公共基礎設施PPP項目中取得較好績效的承包商，業主可以給予其參與其他同類建設項目的優先權待遇。

五、結語

公共基礎設施項目采用PPP模式已成為一種趨勢，在眾多關于公共基礎設施PPP項目治理模式的探討中，本文采用現代契約理論的視角將項目的性質看做是各參與方的契約組合。對業主與承包商契約關系的認識與治理是保證公共基礎設施PPP項目建設階段效率的關鍵，尤其是由于市場分工的專業性承包商在信息掌握方面優于業主，相較于業主承包商存在著更多的機會主義可能。對承包商的機會主義根源進行認知并提出相應的治理措施成為重中之重。業主與承包商間的信息不完全及專用性投資使得雙方間形成的契約為“不完全契約”，即無法將所有未來的可能事件在契約中進行詳盡界定，這為承包商的機會主義行為留下空間。業主與承包商間的合作包括了短期合作和長期合作。在短期合作情境下，理性選擇的結果使業主與承包商陷入了囚徒困境，承包商只是根據可觀察的自我利益進行決策，機會主義行為是承包商的唯一演化均衡。在長期合作的情境下，雖然加入長期性的因素促使承包商與業主間的合作由非合作博弈向合作博弈方向轉變，但由于公共基礎設施PPP項目中存在著眾多的不確定性，業主與承包商形成的合作解不穩定，承包商的機會主義依然無可避免。道德風險和“敲竹杠”是常見的承包商機會主義行為。在對承包商的機會主義行為進行治理中，我們應將關注點從顯性契約治理轉移到默認契約治理上。默認契約對承包商的機會主義行為起到更大的治理作用，涉及到的信任機制、聲譽機制和互惠政策是非常值得探討的方面。

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（責任編輯：楊全山）