國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見

國發[2016]8號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

新型城鎮化是現代化的必由之路，是最大的內需潛力所在，是經濟發展的重要動力，也是一項重要的民生工程。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》發布實施以來，各地區、各部門抓緊行動、改革探索，新型城鎮化各項工作取得了積極進展，但仍然存在農業轉移人口市民化進展緩慢、城鎮化質量不高、對擴大內需的主動力作用沒有得到充分發揮等問題。為總結推廣各地區行之有效的經驗，深入推進新型城鎮化建設，現提出如下意見。

一、總體要求

全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會以及中央經濟工作會議、中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議、中央扶貧開發工作會議、中央農村工作會議精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，以人的城鎮化為核心，以提高質量為關鍵，以體制機制改革為動力，緊緊圍繞新型城鎮化目標任務，加快推進戶籍制度改革，提升城市綜合承載能力，制定完善土地、財政、投融資等配套政策，充分釋放新型城鎮化蘊藏的巨大內需潛力，為經濟持續健康發展提供持久強勁動力。

堅持點面結合、統籌推進。統籌規劃、總體布局，促進大中小城市和小城鎮協調發展，著力解決好“三個1億人”城鎮化問題，全面提高城鎮化質量。充分發揮國家新型城鎮化綜合試點作用，及時總結提煉可復制經驗，帶動全國新型城鎮化體制機制創新。

堅持縱橫聯動、協同推進。加強部門間政策制定和實施的協調配合，推動戶籍、土地、財政、住房等相關政策和改革舉措形成合力。加強部門與地方政策聯動，推動地方加快出臺一批配套政策，確保改革舉措和政策落地生根。

堅持補齊短板、重點突破。加快實施“一融雙新"32程，以促進農民工融入城鎮為核心，以加快新生中小城市培育發展和新型城市建設為重點，瞄準短板，加快突破，優化政策組合，彌補供需缺口，促進新型城鎮化健康有序發展。

二、積極推進農業轉移人口市民化

（一）加快落實戶籍制度改革政策。圍繞加快提高戶籍人口城鎮化率，深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。鼓勵各地區進一步放寬落戶條件，除極少數超大城市外，允許農業轉移人口在就業地落戶，優先解決農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工落戶問題，全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學歸國人員的落戶限制，加快制定公開透明的落戶標準和切實可行的落戶目標。除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制。加快調整完善超大城市和特大城市落戶政策，根據城市綜合承載能力和功能定位，區分主城區、郊區、新區等區域，分類制定落戶政策；以具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度，重點解決符合條件的普通勞動者的落戶問題。加快制定實施推動1億非戶籍人口在城市落戶方案，強化地方政府主體責任，確保如期完成。

（二）全面實行居住證制度。推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口，保障居住證持有人在居住地享有義務教育、基本公共就業服務、基本公共衛生服務和計劃生育服務、公共文化體育服務、法律援助和法律服務以及國家規定的其他基本公共服務；同時，在居住地享有按照國家有關規定辦理出入境證件、換領補領居民身份證、機動車登記、申領機動車駕駛證、報名參加職業資格考試和申請授予職業資格以及其他便利。鼓勵地方各級人民政府根據本地承載能力不斷擴大對居住證持有人的公共服務范圍并提高服務標準，縮小與戶籍人口基本公共服務的差距。推動居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的住房保障權利，將符合條件的農業轉移人口納入當地住房保障范圍。各城市要根據《居住證暫行條例》，加快制定實施具體管理辦法，防止居住證與基本公共服務脫鉤。

（三）推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。保障農民工隨遷子女以流入地公辦學校為主接受義務教育，以公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為主接受學前教育。實施義務教育“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶政策，統籌人口流入地與流出地教師編制。組織實施農民工職業技能提升計劃，每年培訓2000萬人次以上。允許在農村參加的養老保險和醫療保險規范接人城鎮社保體系，加快建立基本醫療保險異地就醫醫療費用結算制度。

（四）加快建立農業轉移人口市民化激勵機制。切實維護進城落戶農民在農村的合法權益。實施財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤政策，實施城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，中央預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多的城鎮傾斜。各省級人民政府要出臺相應配套政策，加快推進農業轉移人口市民化進程。

三、全面提升城市功能

（五）加快城鎮棚戶區、城中村和危房改造。圍繞實現約1億人居住的城鎮棚戶區、城中村和危房改造目標，實施棚戶區改造行動計劃和城鎮舊房改造工程，推動棚戶區改造與名城保護、城市更新相結合，加快推進城市棚戶區和城中村改造，有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房（包括無上下水、北方地區無供熱設施等的住房）改造，將棚戶區改造政策支持范圍擴大到全國重點鎮。加強棚戶區改造工程質量監督，嚴格實施質量責任終身追究制度。

（六）加快城市綜合交通網絡建設。優化街區路網結構，建設快速路、主次干路和支路級配合理的路網系統，提升城市道路網絡密度，優先發展公共交通。大城市要統籌公共汽車、輕軌、地鐵等協同發展，推進城市軌道交通系統和自行車等慢行交通系統建設，在有條件的地區規劃建設市郊鐵路，提高道路的通達性。暢通進出城市通道，加快換乘樞紐、停車場等設施建設，推進充電站、充電樁等新能源汽車充電設施建設，將其納入城市舊城改造和新城建設規劃同步實施。

（七）實施城市地下管網改造工程。統籌城市地上地下設施規劃建設，加強城市地下基礎設施建設和改造，合理布局電力、通信、廣電、給排水、熱力、燃氣等地下管網，加快實施既有路面城市電網、通信網絡架空線人地工程。推動城市新區、各類園區、成片開發區的新建道路同步建設地下綜合管廊，老城區要結合地鐵建設、河道治理、道路整治、舊城更新、棚戶區改造等逐步推進地下綜合管廊建設，鼓勵社會資本投資運營地下綜合管廊。加快城市易澇點改造，推進雨污分流管網改造與排水和防洪排澇設施建設。加強供水管網改造，降低供水管網漏損率。

（八）推進海綿城市建設。在城市新區、各類園區、成片開發區全面推進海綿城市建設。在老城區結合棚戶區、危房改造和老舊小區有機更新，妥善解決城市防洪安全、雨水收集利用、黑臭水體治理等問題。加強海綿型建筑與小區、海綿型道路與廣場、海綿型公園與綠地、綠色蓄排與凈化利用設施等建設。加強自然水系保護與生態修復，切實保護良好水體和飲用水源。

（九）推動新型城市建設。堅持適用、經濟、綠色、美觀方針，提升規劃水平，增強城市規劃的科學性和權威性，促進“多規合一”，全面開展城市設計，加快建設綠色城市、智慧城市、人文城市等新型城市，全面提升城市內在品質。實施“寬帶中國”戰略和“互聯網+”城市計劃，加速光纖入戶，促進寬帶網絡提速降費，發展智能交通、智能電網、智能水務、智能管網、智能園區。推動分布式太陽能、風能、生物質能、地熱能多元化規模化應用和工業余熱供暖，推進既有建筑供熱計量和節能改造，對大型公共建筑和政府投資的各類建筑全面執行綠色建筑標準和認證，積極推廣應用綠色新型建材、裝配式建筑和鋼結構建筑。加強垃圾處理設施建設，基本建立建筑垃圾、餐廚廢棄物、園林廢棄物等回收和再生利用體系，建設循環型城市。劃定永久基本農田、生態保護紅線和城市開發邊界，實施城市生態廊道建設和生態系統修復工程。制定實施城市空氣質量達標時間表，努力提高優良天數比例，大幅減少重污染天數。落實最嚴格水資源管理制度，推廣節水新技術和新工藝，積極推進中水回用，全面建設節水型城市。促進國家級新區健康發展，推動符合條件的開發區向城市功能區轉型，引導工業集聚區規范發展。

（十）提升城市公共服務水平。根據城鎮常住人口增長趨勢，加大財政對接收農民工隨遷子女較多的城鎮中小學校、幼兒園建設的投入力度，吸引企業和社會力量投資建學辦學，增加中小學校和幼兒園學位供給。統籌新老城區公共服務資源均衡配置。加強醫療衛生機構、文化設施、體育健身場所設施、公園綠地等公共服務設施以及社區服務綜合信息平臺規劃建設。優化社區生活設施布局，打造包括物流配送、便民超市、銀行網點、零售藥店、家庭服務中心等在內的便捷生活服務圈。建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系，推動生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急援助等服務全覆蓋。加快推進住宅、公共建筑等的適老化改造。加強城鎮公用設施使用安全管理，健全城市抗震、防洪、排澇、消防、應對地質災害應急指揮體系，完善城市生命通道系統，加強城市防災避難場所建設，增強抵御自然災害、處置突發事件和危機管理能力。

四、加快培育中小城市和特色小城鎮

（十一）提升縣城和重點鎮基礎設施水平。加強縣城和重點鎮公共供水、道路交通、燃氣供熱、信息網絡、分布式能源等市政設施和教育、醫療、文化等公共服務設施建設。推進城鎮生活污水垃圾處理設施全覆蓋和穩定運行，提高縣城垃圾資源化、無害化處理能力，加快重點鎮垃圾收集和轉運設施建設，利用水泥窯協同處理生活垃圾及污泥。推進北方縣城和重點鎮集中供熱全覆蓋。加大對中西部地區發展潛力大、吸納人口多的縣城和重點鎮的支持力度。

（十二）加快拓展特大鎮功能。開展特大鎮功能設置試點，以下放事權、擴大財權、改革人事權及強化用地指標保障等為重點，賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級管理權限，允許其按照相同人口規模城市市政設施標準進行建設發展。同步推進特大鎮行政管理體制改革和設市模式創新改革試點，減少行政管理層級、推行大部門制，降低行政成本、提高行政效率。

（十三）加快特色鎮發展。因地制宜、突出特色、創新機制，充分發揮市場主體作用，推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務“三農”相結合。發展具有特色優勢的休閑旅游、商貿物流、信息產業、先進制造、民俗文化傳承、科技教育等魅力小鎮，帶動農業現代化和農民就近城鎮化。提升邊境口岸城鎮功能，在人員往來、加工物流、旅游等方面實行差別化政策，提高投資貿易便利化水平和人流物流便利化程度。

（十四）培育發展一批中小城市。完善設市標準和市轄區設置標準，規范審核審批程序，加快啟動相關工作，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市。適當放寬中西部地區中小城市設置標準，加強產業和公共資源布局引導，適度增加中西部地區中小城市數量。

（十五）加快城市群建設。編制實施一批城市群發展規劃，優化提升京津冀、長三角、珠三角三大城市群，推動形成東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原等城市群。推進城市群基礎設施一體化建設，構建核心城市1小時通勤圈，完善城市群之間快速高效互聯互通交通網絡，建設以高速鐵路、城際鐵路、高速公路為骨干的城市群內部交通網絡，統籌規劃建設高速聯通、服務便捷的信息網絡，統籌推進重大能源基礎設施和能源市場一體化建設，共同建設安全可靠的水利和供水系統。做好城鎮發展規劃與安全生產規劃的統籌銜接。

五、輻射帶動新農村建設

（十六）推動基礎設施和公共服務向農村延伸。推動水電路等基礎設施城鄉聯網。推進城鄉配電網建設改造，加快信息進村入戶，盡快實現行政村通硬化路、通班車、通郵、通快遞，推動有條件地區燃氣向農村覆蓋。開展農村人居環境整治行動，加強農村垃圾和污水收集處理設施以及防洪排澇設施建設，強化河湖水系整治，加大對傳統村落民居和歷史文化名村名鎮的保護力度，建設美麗宜居鄉村。加快農村教育、醫療衛生、文化等事業發展，推進城鄉基本公共服務均等化。深化農村社區建設試點。

（十七）帶動農村一二三產業融合發展。以縣級行政區為基礎，以建制鎮為支點，搭建多層次、寬領域、廣覆蓋的農村一二三產業融合發展服務平臺，完善利益聯結機制，促進農業產業鏈延伸，推進農業與旅游、教育、文化、健康養老等產業深度融合，大力發展農業新型業態。強化農民合作社和家庭農場基礎作用，支持龍頭企業引領示范，鼓勵社會資本投入，培育多元化農業產業融合主體。推動返鄉創業集聚發展。

（十八）帶動農村電子商務發展。加快農村寬帶網絡和快遞網絡建設，加快農村電子商務發展和“快遞下鄉”。支持適應鄉村特點的電子商務服務平臺、商品集散平臺和物流中心建設，鼓勵電子商務第三方交易平臺渠道下沉，帶動農村特色產業發展，推進農產品進城、農業生產資料下鄉。完善有利于中小網商發展的政策措施，在風險可控、商業可持續的前提下支持發展面向中小網商的融資貸款業務。

（十九）推進易地扶貧搬遷與新型城鎮化結合。堅持尊重群眾意愿，注重因地制宜，搞好科學規劃，在縣城、小城鎮或工業園區附近建設移民集中安置區，推進轉移就業貧困人口在城鎮落戶。堅持加大中央財政支持和多渠道籌集資金相結合，堅持搬遷和發展兩手抓，妥善解決搬遷群眾的居住、看病、上學等問題，統籌謀劃安置區產業發展與群眾就業創業，確保搬遷群眾生活有改善、發展有前景。