切實強化土地承包管理維護農民土地承包權益

■王國忠

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切實強化土地承包管理維護農民土地承包權益

■王國忠

今年中央一號文件提出，要穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法，繼續開展農村承包地確權登記頒證工作。穩定農村土地承包關系，依法推進土地經營權有序流轉，仍是今年農村改革的一項重點工作。根據中央要求，結合上海實際，上海今年要抓緊推進和落實以下三項工作。

一、農村土地承包經營權確權登記頒證工作

農村土地承包經營權確權登記頒證作為2015年市委、市政府農村三項改革的重點工作，各區縣狠抓工作計劃落實、細化工作推進措施，確保了全市確權登記頒證工作任務的基本完成。到去年年底，全市已有1063個村基本完成確權登記頒證工作，占全市應開展登記總村數的98.8％，涉及承包農戶數57.8萬戶、承包地確權面積164.2萬畝，全市農戶確權登記率達到了98.9％。

在工作取得階段性成效的同時，也存在一些值得重視的問題：一是除文件規定兩年內列入開發或撤制的村組可暫不開展確權登記工作外，有些地方由于存在不同的問題矛盾，造成還有一定數量的村組應納入登記范圍而未啟動開展確權登記頒證工作；二是部分鎮村面上的確權登記頒證工作雖已基本完成，但確權登記的工作規范性還不盡到位，農戶申請書、登記表等文書還存在代簽、漏簽等現象，在一定程度上影響了面上工作質量；三是個別地區對確權登記掃尾工作不夠重視，掃尾工作力度不大，農戶登記率沒有得到有效提高。

今年，市人大農業與農村工作委員會已經明確將區縣土地承包經營權確權頒證登記工作列入專項監督檢查范圍，各區縣要結合本地實際，采取有力措施，切實做好農村土地承包經營權確權登記頒證掃尾工作，力爭全面完成本市的土地承包經營權確權登記頒證任務，切實維護好農民的土地承包權。重點要做好以下幾方面工作：

一是做好確權登記頒證掃尾工作。各區縣要重點梳理暫緩確權登記的村組和未登記的承包農戶等情況，原則上沒有列入兩年開發或撤制的村組今年都要啟動確權登記頒證工作。同時，各區縣要逐級制定掃尾工作計劃，加大宣傳引導力度，解除個別不愿登記簽字農戶的思想顧慮，最大程度化解他們在確權方面的相關矛盾糾紛，切實提高土地承包經營權的確權登記率。這項工作，市農經站春節前已將相關掃尾調查表格發給了區縣農經部門，希望各區縣在調查摸底核實的基礎上如實填報。另外，對去年專項檢查工作中發現的問題、工作薄弱環節等還未整改到位的要予以重視，抓緊整改完善。

二是做好確權登記頒證檔案管理。各級土地承包管理部門要高度重視確權登記頒證的檔案管理工作，確權登記過程中形成的各類登記工作文書、登記材料都是確權登記工作的重要依據，也是檢查確權登記頒證工作質量的重要載體，區縣要嚴格按照市農委、市檔案局《上海市農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》的通知（滬農委〔2015〕237號）有關要求，堅持分級實施、分類管理、集中保管的原則，對工作資料、登記材料、登記簿等農村土地承包經營權確權登記相關工作資料進行科學歸檔，確保管有人、存有地、查有序。有保管條件的區縣在征得當地檔案管理部門同意前提下可自行保管確權登記檔案，沒有條件的要在確權登記整體驗收后及時將相關檔案移交當地檔案管理部門。

三是做好承包經營權的日常管理。根據不動產統一登記工作要求，農業部門在完成土地承包經營權的初始登記后，變更登記將移交區縣不動產登記管理中心登記、發證。各區縣要明確相關工作要求，督促指導鄉鎮土地承包管理部門和發包方嚴格按照本市農村土地承包經營權變更登記工作流程和工作規范做好日常管理工作。原則上要求做到有“動”即“變”，就是當承包農戶的承包地面積、共有人、承包方代表等發生變動后，發包方要及時啟動變更登記程序，鄉鎮、區縣土地承包管理部門要及時進行審核，及時將審核后的變更信息錄入土地承包經營信息管理系統。

四是做好整區縣的檢查驗收準備。去年，按照農業部有關要求，我們初步制定了《上海農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收辦法（試行）》，并多次上報農業部征求意見進行修改完善。今年，市農委將協同市其它職能部門開展確權登記頒證工作的整區縣檢查驗收，按照農業部的相關要求，如條件具備，已完成確權登記工作的區縣要以區縣政府名義申請整區縣驗收，今年擬先行啟動2－3個區的檢查驗收，面上的檢查驗收工作將在今明兩年內完成。各區縣在做好確權登記頒證掃尾工作的同時，還要按照新的檢查驗收辦法要求和檔案管理要求，抓緊做好已經完成確權登記頒證工作的自查自糾，迎接市人大農業與農村委員會的工作督查。

二、農村土地承包經營權規范有序流轉工作

近年來，本市按照中央要求，堅持農村土地集體所有，積極探索所有權、承包權、經營權“三權分置”，逐步健全完善農村土地承包經營權流轉公開交易市場。總體看，本市農村土地承包經營權流轉比較規范、有序、健康，有利促進了本市農業適度規模經營的發展。據統計，截至2015年12月底，本市農村承包地面積175.3萬畝，承包地流轉面積129.2萬畝，承包地流轉率73.7％（全國33.3％），示范合同簽訂率達99.7％；已有15個鄉鎮開展了公開交易市場建設，173筆土地流轉項目進入公開市場交易，涉及承包地面積2.2萬畝，實現交易金額3508.7萬元。

雖然本市農村土地承包經營流轉管理工作力度不斷加大，但工作推進中也存在一些薄弱環節：一是農村承包土地流轉價格過高上漲比較突出。流轉價格是當前農村土地流轉最重要的制約因素，流轉價格不斷上漲將直接導致經營者的經營成本增加，不利于都市現代農業的健康發展，也不利于生態農業的建設。從實際看，目前本市部分地區的土地流轉價格有逐年攀升的趨勢，2010年全市土地流轉均價每畝為753元，2015年流轉均價每畝為1027元，增長了36.4％；且區域之間差異較大，土地流轉價格最高的甚至已超每年3000元一畝。二是農地流轉“非農化”有待進一步防范。去年，國家土地督查上海局分別對嘉定、青浦兩區農地流轉“非農化”情況進行了檢查，發現了部分地區擅自將流轉土地改變農業用途性質違規建設的私家園林、別墅、農家樂、停車場等項目。這項違規項目有的是歷史遺留的，有的是新發生的，且從其他區縣的檢查情況看，各地都或多或少存在農地“非農化”現象。三是對農村土地流轉公開交易市場建設認識不足。部分基層干部對土地流轉公開交易市場建設的目的意義認識不足，簡單認為建立流轉公開交易市場增加了土地流轉程序，沒有充分認識到流轉公開交易市場在規范土地流轉、防范土地流轉暗箱操作和促進現代農業發展等方面的積極作用，進而對推進土地流轉公開市場建設的積極性不高，直接影響了公開市場建設試點整體進展。

去年，為貫徹落實中辦、國辦61號文件，市委、市政府下發了《上海市貫徹〈關于引導農村土地經營權有序流轉發展發展農業適度規模經營的意見〉的實施意見》（滬委辦發〔2015〕28號），同時我委也聯合市規土局、工商局印發《關于加強對本市工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》（滬委農辦〔2015〕52號）。下一步，要重點做好以下工作：

一是加強引導農地委托流轉。各區縣要采取切實措施，積極創造條件引導承包農戶流轉土地經營權，特別是鼓勵農戶委托村集體經濟組織流轉承包地，委托期限宜長不宜短。支持委托流轉的土地流向由本地農戶經營的家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體。委托流轉的要由農戶與村集體經濟組織簽訂規范的土地流轉委托書，明確委托面積、價格、用途及期限等；同時各區縣還要梳理匯總好委托流轉基礎信息，及時錄入土地承包經營信息管理系統，為市里制定和落實相關扶持政策提供可靠依據。

二是有效規范流轉合同簽訂。督促指導村集體經濟組織、農戶個人對外流轉土地時，要與流入方簽訂本市統一土地流轉合同示范文本。今年春節后，我們專門與市工商局合同監督處就2010版土地流轉合同示范文本的修訂工作進行了會商，重點是完善流入方擅自改變農業用途、違規使用禁止性農業投入品、從事掠奪性經營等約束性條款，并要求增設風險保障金，以確保承包農戶的權益。另外，今年將對新簽、續簽的流轉合同倡導網上簽訂，流轉合同實行網簽既有利于管理部門實時動態掌握本市土地流轉情況，又有利于對流入方的經營進行事中、事后監管。

三是穩步擴大土地流轉公開市場建設試點。在總結完善去年15個試點鄉鎮推進農村土地承包經營權公開流轉交易市場建設經驗的基礎上，各區縣還應結合自身實際，進一步梳理確定今年流轉公開市場建設試點范圍，并明確具體目標任務。

四是加強工商資本租賃農地監管。各區縣要在堅持農地農用、依法規范、適度規模、因地制宜等原則的基礎上，結合本地實際，進一步明確工商資本進入農業的重點領域和范圍，注重加強工商資本租賃農地全過程監管，健全工商資本租賃農地風險防范機制，尤其要強化工商資本租賃農地事中事后監管，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力和農業生態環境，確保本市農村土地健康有序流轉。

五是開展規范土地流轉專題調研。今年，市農委將規范土地流轉列入重點調研課題，主要是對土地流轉價格變化、土地流轉“非農化”等情況進行分析，并結合上海實際，提出有效調控土地經營權流轉價格過高和有效遏制承包地“非農化”的相關政策和舉措，保障和推動本市都市現代農業健康可持續發展，希望各區縣予以關注和參與，也可結合本地實際，積極開展相關調查研究。

三、農村土地承包經營糾紛調處工作

近年來，各區縣十分重視農村土地承包經營糾紛調處工作，在大家的共同努力下，本市調解仲裁體系逐步健全，隊伍不斷加強，場所設施日益完善，農村土地承包經營糾紛調處工作逐步走上制度化、標準化、規范化、法制化的軌道，有效地維護了農民群眾的合法權益。2015年本市農村土地承包經營糾紛調處工作成效顯著，受到了農業部的充分肯定，截至2015年年底，全市共受理調處土地承包經營各類矛盾糾紛450件，已調處450件，案件調結率100％，其中鎮村調解432件，占96％，區縣仲裁18件，占4％。仲裁案件中裁決的11件，占仲裁案件的61.1％。

雖然本市農村土地承包經營糾紛調處工作取得了階段性成效，但工作推進中也存在一些不容忽視的問題：一是部分區縣經費保障有待進一步明確。2015年全市9個區縣的糾紛調處工作經費均已落實到位，但個別區縣并未按照農業部有關要求將調處工作經費在財政預算單獨科目予以保障。二是業務培訓制度有待進一步健全。從去年年底專項檢查情況看，部分區縣雖然開展了糾紛調處相關業務培訓，但有的年初沒有制定培訓方案，有的年末沒有培訓總結，在一定程度上影響了糾紛調處工作質量。三是硬件設施有待進一步完善。部分區縣的仲裁場所建設還未按照農業部相關要求落實到位，相關仲裁規范、工作制度等還未健全。

今年，雖然本市土地承包經營權確權登記頒證工作已基本結束，但仍有部分村組還需啟動開展確權登記頒證工作，仍有少部分農戶的承包經營權還需進一步落實，其中一些潛在的、深層次的矛盾糾紛也將逐步顯現，各區縣要提高工作的規范性，注重發揮糾紛調解仲裁體系作用，依法依規維護農民合法的土地承包經營權益，切實維護農村社會的和諧穩定。為此，下一步要重點做好以下四個方面的工作：

一是加強宣傳培訓，提升履職能力。各區縣要制定專題培訓計劃，落實培訓方案，注重加強對鎮村干部、區縣土地承包管理部門和仲裁機構工作人員、仲裁員的業務培訓，學習了解土地承包經營糾紛調處的相關法律規定，深刻領會法律基本內涵，切實提高基層調解仲裁隊伍的業務能力。市里年初已經制訂了今年的培訓方案，計劃舉辦1-2期培訓班，重點培訓區縣仲裁員、仲裁辦工作人員。同時，結合2016年農業部開展農村土地承包仲裁員職業技能鑒定的試點工作，按照農村土地承包仲裁員的職業標準，加強仲裁員的技能培訓力度，為推進好職業技能鑒定工作積累經驗。

二是嚴格工作規范，確保仲裁質量。對一些情況復雜、涉及面廣、社會關注度高的矛盾糾紛，各區縣仲裁機構要深入當事人所在地調查實際情況，掌握承包檔案和糾紛發生前因后果，同時要積極創新工作機制，協調法制辦、信訪辦、法院等部門專家研究分析案情，把握適用法律條款，加強信息溝通，確保案件審理的公正和裁決的質量。

三是落實工作經費，保障業務開展。按照農業部有關要求，市農委已將市級仲裁員業務培訓經費納入了市農經站財務預算，各區縣也要把年度的仲裁員、調解員業務培訓經費和仲裁工作經費列入農委或農經站的年度財務預算，并不斷完善設施設備，確保糾紛調處工作的正常開展。

四是加強工作考核，促進工作落實。本市農村土地承包糾紛調解仲裁體系建設已經納入市社會綜合治理辦公室對各區縣的重要年度考核內容，每年由市農委按照農業部的相關考核指標對區縣進行檢查考核。區縣政府要將農村土地承包糾紛調解仲裁體系建設列入對鎮村社會綜合治理的考核內容，督促鎮村切實做好土地承包管理工作，有效減少化解源頭的矛盾糾紛。

（作者系上海市農業委員會總經濟師）