“北大荒”困惑

上世紀八十年代，隨著“家庭聯(lián)產承包制”的改革浪潮席卷中國廣大農村，多年來一直虧損的黑龍江省國有農場，也決然踏上改革之路。墾區(qū)號召廣大農工積極創(chuàng)辦家庭農場，以土地、機械由農工承包經(jīng)營的方式，將所屬113個國有農場，分解為上萬個家庭農場。家庭農場實行“兩自理”，即“生活費自理，生產費自理”，并自主經(jīng)營，自負盈虧。這是北大荒發(fā)展史上一個重要的歷史節(jié)點。

為保障農工基本生活、激勵農工創(chuàng)業(yè)和支持家庭農場的生產經(jīng)營，當時農場給予了必要的支持，農場預先借給農工部分生活費和生產費，秋后再扣除。此外，墾區(qū)還規(guī)定，每個在職農工配給一定數(shù)量“基本生活保障田”，用于養(yǎng)家糊口；家庭承包的其它土地叫“生產田”，僅收取較低的承包費。這被稱為“兩田制”。

那時候，農工們沒有了工資更沒有積蓄，創(chuàng)辦家庭農場都是白手起家，很多人靠舉債度日、維持生產。當時由于糧價低、基礎差，一旦遭遇天災，很多人難免傾家蕩產。

今天看來，黑龍江農墾這場改革是中國大變革的組成部分，是百萬農工、上萬家庭農場，以極大的勇氣和堅忍不拔的拓荒精神，扛起了這片悲壯的黑土地，創(chuàng)造了今天北大荒的傳奇和輝煌。

時至今日，讓人無法理解的是，在外部看來，北大荒是一片欣欣向榮，繁榮昌盛，為什么近年來，內部卻是農場與農工的矛盾重重、量廣面大，且難以調和？

梳理北大荒的歷史不難發(fā)現(xiàn)，在國營農場艱難的時期，實行“兩自理”，是把發(fā)展的重擔壓在了農工身上；經(jīng)過30多年的發(fā)展，北大荒取得了巨大成就和驚人進步，而廣大農工卻沒有享受到改革帶來的好處。

負擔沉重 增收困難

2006年起，我國全面取消農業(yè)稅，標志著延續(xù)了2600年的農業(yè)稅從此退出歷史舞臺。這是具有劃時代意義的一件大事，也是惠及億萬農民的一大德政。此后，政府逐年加大對“三農”和農資綜合直補等資金投入的同時，進一步加大對種糧農民的補貼力度，給廣大農民帶來了千載難逢的大好機遇。

出人意料的是，同樣在土地上勞作的黑龍江墾區(qū)的農工們，他們的負擔不旦沒有減輕，反而從此變得更重了。這是為什么？

黑龍江農墾建三江管理局下屬八五九農場，是以中國人民解放軍8509部隊的代號命名，地跨饒河、撫遠兩縣。該農場多名農工反映，農場土地租金年年上漲，種子化肥強買強賣，上交糧低于市場價強行收購等等，導致農民負擔越來越重。

據(jù)八五九農場農工艾海英講述，在黑龍江農墾，因為地多，種地的農戶絕大多數(shù)需要從銀行貸款種地，銀行的貸款不是交給農戶，而直接交給農場，農場先扣除地租、歷史欠款甚至種子、化肥、農藥等等各種費用，才將所剩無幾的貸款發(fā)給農戶。

艾海英介紹，這里的農工幾乎家家貸款，但農戶貸款拿不到手，無錢種地，因為沒錢，有的不得高息貸款。就是貸到了錢，由于農場的高額收費、高額利息、糧食價格低迷、加上農場的亂攤派和亂收費，農民根本就賺不到錢，甚至一年下來，連生活費都賠了進去，有的還背負了高額債務。

為了減輕農工負擔，黑龍江農墾總局2007年出臺了《關于推進黑龍江墾區(qū)國有農場稅費改革操作方案》，規(guī)定國有農場通過降低土地承包費的方式，落實免除農業(yè)稅、農業(yè)特產稅政策，降低農工社會負擔。農工承擔的類似農村“鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項統(tǒng)籌”收費也給予全部免除。

該文件還規(guī)定，農場不得通過提高“規(guī)模田”和社會化服務等方面的收費標準，變相增加農工負擔。凡通過提高土地承包費或其他形式變相加重農工負擔行為，一經(jīng)查實，將按照中央《關于對涉及農民負擔案（事）件實行責任追加究的暫行辦法》的相關規(guī)定嚴肅追究有關責任人的責任。

但現(xiàn)實中，這些政策在農場根本就沒有執(zhí)行。八五九農場一位農工為《中國民商》算了一筆細賬，以水稻為例：每畝水稻生產成本需要808元，地租以360元計算，加上貸款利息，實際每畝成本支出為元。以2015年水稻價格為例，畝均產950斤，收購價格1.4元，每畝水稻賣1330元，畝盈利僅45元。

“如果地租再漲，誰還愿意種地？”而這里的土地，只有種水稻還有盈利。八五九農場農工連國才介紹，如果種大豆和玉米，因為積溫不夠，產量和質量都不行，賣不上價。“沒等種就已經(jīng)賠了，每畝約虧80-200元。”

盡管可以享受國家補貼，但農工們仍覺得承包費太高。據(jù)了解，農場調整收費標準和增加收費項目，必須經(jīng)農場職工代表大會討論通過，報總局審批，并報農業(yè)部農墾局和財政部農業(yè)司備案。

每年年初，農場會召開職工代表大會確定租金，并以文件形式下發(fā)，但農場農工們并不認同職工代表大會的公正性。“這不是職代會，是官代會。開會之前都已經(jīng)定好了，一個小小的農工反對也沒用。”

地租年年漲 糧價年年跌

《中國民商》在建三江管理局下屬勤得利農場、八五九農場、青龍山農場采訪時，多數(shù)農工最困惑的問題是：“地租年年漲，糧價年年跌，我們怎么辦？”

以勤得利農場為例，2010年以來，農場地租年年漲價。分別是2010年78元/畝，2011年猛漲至元/畝，2012年漲到172元/畝，2013年漲到元/畝；之后由于農工多次上訪，2014-2015年沒有漲。而今年又一次上漲。而且內外有別，場內戶每畝漲10元，達到188元/畝，場外戶漲30元，達到208元/畝，分別比2010年上漲2.4-2.6倍。

由于地租漲價而引發(fā)的矛盾非常突出，而且較為普遍。2013年，國務院農村綜合改革工作小組辦公室（下稱國務院綜改辦）對該問題進行調查并督促黑龍江農墾總局妥善處理。

國務院綜改辦致函黑龍江農墾總局：據(jù)材料反映，黑龍江農墾農工每人有8畝水田作為身份田，畝均承包費由2008年的30元漲至2012年的40元，經(jīng)營田畝均承包費由2008年的135元漲至2012年的元，部分農場甚至達到400元。按畝均350元承包費計算，漲幅己高達159%，遠遠超出物價指數(shù)漲幅，超出農工承受能力。

而且，農場在收取高額承包費的同時，還收取如農業(yè)陽光保險費、農業(yè)農機技術保證金、水田線路灌溉費、割曬保證金、農藝措施保證金、資源過多占有費等各種名目的費用。

鑒于農工反映問題量大面廣，2013年5月，國務院綜改辦派調研組赴黑龍江進行了專題調研，指出墾區(qū)確實存在“土地承包費上漲過快”的問題。基本田承包費一年一定，需負擔全部農工和農場管理人員社保支出的增長部分，與農民責任田實現(xiàn)零負擔相比存在不均衡。規(guī)模田承包費增長速度過快，規(guī)模田承包費價格并未達到低于機動地價格20%的標準。

國務院綜改辦提議黑龍江農墾總局“完善制度，嚴格控制土地承包費上漲”，改變無論什么開支都攤入土地承包費的做法。對因物價指數(shù)變動等因素影響，確實需要調整土地承包費項目和標準的，要確定合理的增長幅度，嚴格控制土地承包費過快上漲。基本田只應負擔種地農工本人的社保費用中應由企業(yè)承擔部分，以實現(xiàn)農工基本田零負擔，并確保基本田承包費相對穩(wěn)定，一定3-5年不變。要督促各農場貫徹執(zhí)行規(guī)模田承包費低于機動地價格20%的標準。

據(jù)了解，此后一年，農場確實沒有漲地租。但去年開始，農場的地租又開始上漲。

《中國民商》查閱2016年《八五九農場文件》發(fā)現(xiàn)，該農場經(jīng)營田承包費底價標準已經(jīng)上漲到水田元/畝、旱田280元/畝。無本場戶籍的承包戶在此基礎上每畝增加承包費10元。而且，每戶承包超過300畝以上至550畝的，每畝承包費上浮5元/畝，超過550畝以上的，上浮30元/畝。

這份文件還寫明了農場的其他收費事項和標準，包括高壓線路費、灌溉費、水利建設維護費、道路維護費、機械作業(yè)費、水泥曬場維護費、農機存放保管費、浸種催芽費、航化作業(yè)費、生產資料費等收費項目。

“農場擅自制定收費標準，并且一年一簽合同，每年收費標準都借機大幅度提高，不交費就不讓種地。”《中國民商》采訪的多數(shù)農工極為不滿。

據(jù)知情人透露，“近幾年土地對外承包大約是元，墾區(qū)耕地總面積是4500萬畝，僅就土地一項，農墾總局收入就相當可觀。”

開荒地演變

農場開荒地的權屬問題，在農墾系統(tǒng)存在極大爭議，也是農工與農場矛盾的導火索，已經(jīng)成為一個嚴重社會問題。

農場職工認為，職工自籌資金開發(fā)家庭農場，國家各種文件和農墾總局文件賦予職工有20年或者年更長期的使用權，在此期限內農工不應該繳納地租。

公開資料顯示，1980年代中期，黑龍江國營農場總局（黑龍江農墾總局前身）下屬的各個農場職工響應國家號召開墾荒地。當時背景是，各農場嚴重虧損，無力耕種土地，鼓勵農場職工自籌資金進行開荒。

為此，1985年2月，農墾總局下達《關于國營農場辦好職工家庭農場若干政策的暫行規(guī)定》，墾區(qū)開始全面興辦家庭農場，但是先后曾經(jīng)歷了幾次重大反復。直到1995年“以家庭農場為基礎、統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營體制”在全墾區(qū)全面推行。

當時，黑龍江各農場為農場職工開墾的土地頒發(fā)了《職工家庭農場證，并明確指出：職工家庭是在國營農場領導，實行家庭經(jīng)營，獨立核算，定額上交，自負盈虧的經(jīng)濟實體。《職工家庭農場證》表明職工家庭農場與國營農場在經(jīng)濟上是合同關系，雙方都應守約。

上世紀90年代以后，各農場給農工新開發(fā)的土地頒發(fā)了《國有土地使用證》，而這個時期，國家和農墾總局都陸續(xù)出臺系列文件支持。

在八五九農場農工于文俠印象中，當時80%以上的家庭農場都獲得了農場土地管理科頒發(fā)的土地證。

1994年5月，國務院辦公廳轉發(fā)財政部《關于農業(yè)綜合開發(fā)的若干政策》第五條明確規(guī)定：在農業(yè)綜合開發(fā)中，依照誰投入、誰利用、誰受益的原則，鼓勵農民自籌資金和投入勞動進行開發(fā)。第九條規(guī)定：在一定時期內使用權不變，可以繼承，可以依法有償轉讓。年4月，農墾總局頒布《黑龍江墾區(qū)“五荒”資源開發(fā)實施辦法》（荒山、荒坡、荒土、荒灘、荒水，屬于未利用地），其中規(guī)定：農場職工群眾可購買、租賃、承包開發(fā)“五荒”，使用權歸開發(fā)者所有。“五荒”資源使用權年限，根據(jù)資源開發(fā)項目具體特點和使用者的要求，一般不少于20年，最長可至50年。取得“五荒”資源使用者，在合同期內，土地使用權、生產經(jīng)營權等受法律保護；對已租賃的或承包經(jīng)營的荒地，未到約定期限，并已按合同規(guī)定開發(fā)治理的，應由原經(jīng)營者繼續(xù)經(jīng)營，不得強行收回。

這一時期，各農場職工開墾了大量土地。八五九農場、七星農場、青龍山、新華等農場也開發(fā)大量的新開墾土地，并形成眾多開發(fā)性家庭農場。

但這些荒地的權屬問題，如今卻成了農工頻繁打官司、上訪的導火索。

八五九農場農工連國才，是農墾老職工的后代。1979年，連國才隨父親連守業(yè)遷入八五九農場。1985年，農場順應時代潮流開始改革開放，鼓勵興辦開發(fā)性家庭農場，開墾農場荒地并給了很多優(yōu)惠政策。連守業(yè)看到了這些政策，認識到大的時代變革即將來到，經(jīng)農墾總局批準，率先在農場申辦了開發(fā)性家庭農場，并辦理了相關手續(xù)，開始自費開墾土地。“建三江管局依據(jù)國家相關文件及家庭農場章程，頒發(fā)給我父親一本職工家庭農場證書。”

連國才介紹，當時簽訂的合同是30年，合同的內容劃定了開荒地界并規(guī)定了第一年交大豆5公斤，第二年交10公斤，第三年交15公斤，第四年交公斤，第五年交25公斤為止，以后不再增加。

1996年，農場通知，要求所有開發(fā)性家庭農場在年6月底前必須到農場土地管理科辦理重新登記手續(xù)，登記時需要提供原有土地證等，按照國家規(guī)定上足應繳費用，發(fā)給國有土地使用證。

如今他的父親連守業(yè)已去世，家庭農場證書還在，但最早的合同及土地證，被農場以換證名義為由收回，至今沒有補發(fā)給。

權屬之爭

黑龍江墾區(qū)各農場農工反映的地租問題，其核心在于開發(fā)性家庭農場所開發(fā)的國有土地使用權歸屬問題。

據(jù)了解，墾區(qū)家庭農場主要分為兩類：一類是以承包國有農場原有耕地的方式形成規(guī)模化生產的，另一類是私人投資開發(fā)國有荒地形成規(guī)模化生產的。

七星農場農工溥義介紹稱，1986年，各農場將場房和機械全部賣給個人，農場無能力開墾“國家未利用土地”，放棄開墾權。農場土地使用權是耕地，他所投資開墾的土地，是未利用土地。按國務院和相關法律規(guī)定，未利用土地“誰開發(fā)，誰投入，誰受益”的原則，誰就有使用權。

連國才多次向《中國民商》證明，未利用土地都是個人開墾的，而且經(jīng)過派駐國土資源科批準。1996年農場土地管理科通知收回舊證換新證，結果省廳駐農墾總局國土資源局建三江分局將農工投資開荒的開發(fā)性家庭農場土地上報國土資源廳，并劃到北大荒分公司土地證內。

但是由于八五九農場各職工開發(fā)的家庭農場土地證已被收走，大多數(shù)開發(fā)性農場土地又被劃入上市公司土地證內，土地被分成各種性質用地，八五九農場具體的開發(fā)性家庭農場土地已無人說得清楚。

不過，八五九農場“2013年耕地承包情況”顯示：2013年，八五九農場共有承包土地1169798.78畝，土地性質劃分為分公司、開發(fā)性、新增面積和“五荒”等，據(jù)統(tǒng)計，開發(fā)性土地面積為111423畝，即農工所說的開發(fā)性家庭農場土地。

連國才多次到農場詢問此事，農場的答復是，農場不再頒發(fā)土地證，只需每年簽承包合同即可。連國才說，“一年一發(fā)包，就意味著開發(fā)業(yè)主的巨額投入白扔了，農田基本建設不能搞了，就意味著承包費可以年年漲。”

關于荒地產權問題，《黑龍江省拍賣“五荒”資源使用權的暫行規(guī)定》里提到，“一般不少于30年，最長可至70年。”使用的是“可”“一般”等表述方式，農墾系統(tǒng)可依據(jù)此政策制定實施細則。這導致農工、農場與上市公司各執(zhí)一詞。

2013年底，連國才等120人聯(lián)名申請補發(fā)國有土地使用證，黑龍江國土資源廳駐農墾總局國土資源局建三江分局的答復是：原建三江土地管理局頒發(fā)的《國有土地使用證》僅限于農場內部使用，不能作為政府頒發(fā)土地證書的權屬來源依據(jù)。

連國才拿出一份《關于推進黑龍江墾區(qū)國有農場稅費改革操作方案》（黑墾局發(fā)【2007】7號），其中第二條第（二）項：完善國有農場土地承包經(jīng)營制度中規(guī)定“穩(wěn)定土地承包關系，適當延長土地承包期”。這是為了保證政策的穩(wěn)定性和鼓勵農工增加對土地的中長期投入；實行“兩田制”承包經(jīng)營的國有農場，農場“基本生活保障田”的承包要穩(wěn)定，農場“經(jīng)營田”的承包也應相對穩(wěn)定。

“農場規(guī)定一年一簽與國家法律、政策的規(guī)定背道而馳。”連國才認為，國有農場可以向農業(yè)職工收取一定的土地承包費，但不應該按本地戶和外來戶加以區(qū)別對待，從墾荒地的投入看，都是個人在投入，農場是零投入，漲價收費缺乏有效的法律依據(jù)。

上市公司“搶地”

1998年，黑龍江北大荒農墾集團總公司（下稱農墾集團）成立，總公司與黑龍江農墾總局屬于兩塊牌子、一套班子。之后，農墾總局將八五九、七星、青龍山、新華等16家農場土地劃歸農墾集團的子公司“北大荒”，并作為北大荒上市的核心資產。

作為“中國農業(yè)第一股”的北大荒，是黑龍江農墾系統(tǒng)下唯一上市平臺，成為全國擁有耕地資源最多的上市公司。

北大荒旗下16家農業(yè)分公司擁有1296萬畝耕地，土地承包費是北大荒最重要的收入來源之一。2002年北大荒上市時，披露的土地生產承包費為8.95億元，而在10年后的2012年，該數(shù)字就達到20.07億元，年間增長1.24倍。

“北大荒股份具有獨特的盈利模式和發(fā)展前景。北大荒股份的核心資產是農用土地使用權。”北大荒董事長劉長友對外界坦承。

2013年，上市公司“北大荒”涉嫌非法信息披露，被證監(jiān)會立案調查。北大荒2013年報披露，公司實現(xiàn)營業(yè)收入93.89億元，歸屬于上市公司股東的凈利潤虧損3.77億元。由于接連虧損，公司將于3月日起實施退市風險警示，公司股票簡稱由“北大荒”變更為“*ST大荒”。

公開資料顯示，2013年，北大荒土地承包費用每畝僅219.3元，這與農工實際上繳的承包費不符。目前黑龍江農地租金價格普遍超過400元/畝，以此標準計算，北大荒每年收取的地租最高或可達50余億元。

有媒體報道稱，作為主要營收來源的地租收入，北大荒每年被大股東（農墾集團）截流達十幾億元，而且這部分收入始終沒有寫入上市公司的財務報表，北大荒歷年披露的土地承包收入比實際收入至少縮水近50%，其中，2012年公司披露的土地承包收入比實際收入減少了17億元。

對于北大荒與大股東之間的利益糾紛，八五九、七星、青龍山、新華等16個農場農工并不關心，他們最糾結的最核心的問題在于，開發(fā)性家庭農場的土地使用權，為什么就成了北大荒上市公司的。

“北大荒上市公司，乃至農墾總局在各個家庭農場開荒過程中未投入一分錢，最終拿走土地證，并高價向職工收取承包費，這于法理不容。”連國才氣憤地說。

而北大荒上市公司和各農場對此說法均不認可，他們認為，當時開發(fā)性家庭農場已經(jīng)享受“3年不交稅，年不交租”，政策優(yōu)惠期已經(jīng)結束，農場收回土地使用權，按照國家規(guī)定收取地租合理合法”。

幾乎所有農場的農工與連國才持同樣觀點，并無數(shù)次的上訪維權，但都沒有贏過。

2006年，青龍山農場鼓勵職工開墾自家耕地范圍內的泡子地、沼澤地，被改造的地塊五年不收費，這也俗稱“連片五荒”。于是，青龍山農場農工張桂榮整理出一百多畝地。

張桂榮后來發(fā)現(xiàn)，自己開發(fā)的這些荒地也都被計算了承包費。對簿公堂的結果，是農場贏了官司。張桂榮上訴到農墾中級人民法院，維持原判。

北大荒董事長劉長友也回應稱：這是歷史遺留造成的。當時開荒不規(guī)范，農場土地科沒有按照國家法律規(guī)定頒發(fā)土地證，存在不合法的行為，當時開墾的土地大部分屬于不合法的，頒發(fā)的土地證收回沒有問題，對于家庭農場職工要回使用權不能支持。

北京理工大學經(jīng)濟學教授胡星斗長期關注農墾問題，他曾多次公開聲稱：僅土地承包費用一項，農墾每年便有上百億的資金不知去處。

對于北大荒上市公司面臨的各種矛盾，管理層也在尋求應對之策。劉長友對媒體表示，北大荒最大的問題是工業(yè)板塊虧損，一直通過農業(yè)收入彌補工業(yè)的虧損。希望先解決工業(yè)問題，然后再著手解決農業(yè)問題。

專家表示，無論是北大荒上市公司與大股東之間的糾結，還是與農工的矛盾，其解決之道都在于盡快推進農墾體制改革，這是問題的根源。

矛盾激化 維權艱難

地租上漲、土地權屬之爭引發(fā)了大量社會矛盾，僅在建三江農管局，就有上千人上訪維權。很多曾自費開荒的農工由于種種原因被農場收回土地而上訪維權。

其中，大興農場農工楊志國，今年3月先是因虛構事實擾亂公共秩序被建三江農墾公安局行政拘留，接著又經(jīng)建三江檢察院以涉嫌敲詐勒索罪批準逮捕。

此前，楊志國查詢大興農場的土地證后發(fā)現(xiàn)，1994年，大興農場耕地面積36萬畝，到了2001年，換新的土地證，耕地面積變?yōu)榱?2萬畝。相差的6萬畝耕地，正是職工自行開墾的國家未利用土地，國土資源部門直接將這部分土地證頒給了農場。

2012年2月，因為農工上訪問題，國務院綜改辦下發(fā)《關于開展國有農場稅費改革專項檢查的通知》。

于是，楊志國等來自6個農場的一百多位農工，2013年7月將土地承包合同、收費憑證和各農場的收費文件交到了國務院，向國務院綜改辦申請行政復議。

楊志國等一百多人的行為取得了成效，但也因此“得罪”了農場，楊志國目前因“涉嫌敲詐勒索罪”被羈押在建三江農墾看守所。

農工們反映，由于農場沒有長期穩(wěn)定的政策，使他們不敢投資搞農田基本建設，糧食增產無法保障。

八五九農場的陳鵬，開墾了3000多畝地，以前政策好的時候投資排水、修路、建房，2011年又投資多萬元買了砂石料準備建一個近萬平方米的水泥曬場。2012年農場利費上漲，收回開發(fā)性家庭農場，以年1000元/畝的價格公開拍賣，5年后土地和地上所有附屬設施及永久設施歸農場所有，并在電視臺打出了廣告。

迫不得已，陳鵬只能出資買下了自己一輩子辛苦開墾的土地。20多萬元的砂石料，只能便宜出售，最終連5萬元都沒賣到。陳鵬想死的心都有。

多名上訪者表示，2010年農墾上訪戶數(shù)量增長明顯，但很少有成功的。對于墾區(qū)農工無法通過正常司法途徑維護自身合法權益的狀況，胡星斗稱，農墾的公檢法系統(tǒng)由農墾發(fā)放工資，這決定其公檢法具有一定的行政化色彩。

歷史陳欠包袱沉重

1983年之前，各個農場完全遵循著國有企業(yè)的運行模式，有盈利上交國家，虧損由國家補貼。生產隊是農場最小的生產單位，農場職工被分配在各個生產隊里，由農場統(tǒng)一發(fā)工資。到了1983年，安徽小崗村率先試行的家庭聯(lián)產承包責任制已經(jīng)在全國鋪開，北大荒墾區(qū)農場也開始小范圍嘗試家庭聯(lián)產承包制。

但經(jīng)營不善的承包小組也比比皆是，于是出現(xiàn)了掛賬現(xiàn)象。黑龍江農墾總局副巡視員劉錫榮曾在《關于黑龍江墾區(qū)家庭農場欠款掛賬問題的探討》一文中指出，墾區(qū)家庭欠款掛賬由1984年的0.45億元，上升為1988年的9.35億元。

七星農場一位年過六旬的農工回憶，他所在的七星農場當年欠賬大概有2.7億元。七星農場農工溥義稱，由于歷史陳欠最后在農場改革時，都平均分攤在職工頭上，每家每戶少則幾萬元，多則十幾萬元，農場年年追繳。“種地的收入全都拿去繳欠款，誰還愿意給農場種地？”

八五九農場職工連國才表示，1985-1993年間，八五九農場歷史欠賬9億多元，當時農場實行連隊長承包，職工出勤多、干活多的要多承擔連隊虧損，沒干活的反而沒有承擔歷史欠賬。“我父親連守業(yè)當時開辦家庭農場，分攤到70多萬元欠賬，直到去世欠賬才免掉。”他說。

農場規(guī)定，退休時領退休金必須簽陳欠還款協(xié)議，“不簽不給辦退休，歷史陳欠要從退休金扣除”。八五九農場的于文俠說。

于文俠稱，對于有欠款的農場職工，糧食即使賣掉農場也要先扣除所欠地租、歷史陳欠、明年的種子化肥費用。而八五九農場多數(shù)農工都是貸款種地，如果今年的貸款不還上就會上黑名單，再申請貸款銀行就不給批準。

而這種歷史陳欠，在黑龍東墾區(qū)是普遍存在的現(xiàn)象。

多位農工告訴《中國民商》，當時各個農場給農墾總局打報告，農墾總局又向國家打報告申請減免。在1996年，國家把各農場的歷史欠賬全免了，但是各農場卻并沒有免除農工分攤的陳欠，所有陳欠必須繼續(xù)繳納。

對此，多位農場負責人表示，不會免除歷史陳欠。“歷史掛賬國家給免除那是國家的行為，農場不免除也是符合政策。”

失敗的試驗

事實上，針對體制矛盾，黑龍江省政府和農墾系統(tǒng)一直在試圖改革。1992年，中國各地農場都逐漸開始公司制改造或屬地化管理。黑龍江省也曾嘗試讓縣承擔起社會職能，讓農場與地方政企分開，在虎林縣進行“還司法行政權于政府、還生產經(jīng)營權于企業(yè)”的農場改革試點。不過，改革試驗以失敗告終。

虎林縣境內有六個農場，農場上繳的稅費占虎林縣財政收入的三分之一左右。這些農場交予虎林縣管理，并分十年移交，縣負擔的比例逐年增加10%。

然而不到三年，虎林縣卻已經(jīng)無法負擔先行合并的公檢法工作人員的工資。中央派下來調查組，結果是保留黑龍江墾區(qū)的系統(tǒng)性，虎林試點就此停止。

2010年10月，黑龍江省人大通過了《黑龍江墾區(qū)條例》，賦予省農墾行政執(zhí)法權，總局相當于市級政府，下屬九個管理局相當于縣級政府，檢察院農墾分院和農墾中級人民法院享有獨立司法權。

檢察院和法院作為黑龍江省檢察院和黑龍江省高級人民法院的派出機關，接受所屬機關和農墾黨委雙重領導，人事由省人大任免和監(jiān)督。每年財政部會下?lián)苻r墾事業(yè)管理費，不足的部分要農墾自己補。公檢法機關國家會撥一些編制經(jīng)費，但編制不夠用，另外增加人員，就需要農場補貼。

這樣一來，從立法上固定了墾區(qū)享有高度的司法權。

虎林改革試點失敗后，黑龍江農墾開始嘗試在企業(yè)層面，實行內部政企分開。2006年12月，黑龍江省委、省政府下發(fā)了《關于支持墾區(qū)加快發(fā)展的若干意見》，明確墾區(qū)是相對獨立的特殊經(jīng)濟社會區(qū)域，按照“人大立法授權，政府依法派出，農墾區(qū)域管理，內部政企分開”的原則，對農墾總局、分局、農場分別比照市、縣、鄉(xiāng)級政府明確為行政執(zhí)法主體。

農墾總局、管理局、農場社會行政管理委員會對墾區(qū)行政工作實行區(qū)域管理；北大荒集團總公司、分公司、國有農場等，實行母公司管理體制，兩者在職能、機構、人員、資產、財務等方面相對分開。

盡管采取了政企、社企內部分開的一些措施，但很多職能交叉，經(jīng)費預算控制也難以實現(xiàn)。雖然是掛有公司牌子，但實際上沒有按照公司制運作。

據(jù)了解，目前，墾區(qū)的教文衛(wèi)等管理職能都由農場負擔，初步統(tǒng)計這部分費用每年約七八十億元。對當?shù)卣裕y堪重負。但墾區(qū)同樣左右為難，基于土地的相關收入是當?shù)刈钪匾氖杖雭碓矗渥砥涑蓞s并不承擔社會服務，這一職能缺位也始終是兩套體系博弈中的敏感部分。

改革亟待實質舉措

事實上，農墾體制改革曾被多次提及，但改革阻力重重，進展緩慢。那么，新時期農墾改革將沿著怎樣的路徑推進？

2015年12月1日，《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發(fā)展的意見》正式發(fā)布，《意見》將改革方向明確為堅持社企分開，主導方向則是集團化。這是24年來中央首次出臺全面指導農墾改革發(fā)展的專門文件。

黑龍江農墾政企合一的體制維持多年，又經(jīng)2010年《黑龍江墾區(qū)條例》立法加以固化，目前已形成一個集區(qū)域性、經(jīng)濟性、社會性三種職能于一體的特殊模式，改革的阻力和困難仍不容小覷。

事實證明，被呼吁多年的農墾政企分離、社企分離，但其試行過程并不順利。新常態(tài)智庫研究院院長彭真懷認為，用國有工業(yè)經(jīng)濟的改革方式對農墾進行改革是行不通的，而農墾以農業(yè)作為立身之本，土地性質屬于國有土地，用農村改革的辦法來改革農墾也行不通。

著名經(jīng)濟學家厲以寧表示，農墾改革方向是正確的。把社會職能剝離出去，是農墾企業(yè)必須要做的。問題拖得越長，困難會繼續(xù)增加，改革的成本也越大。但步子要穩(wěn)一些，逐步移交是可行的。

厲以寧建議，深化農墾體制改革，要及早推動兩個層次的體制改革，一是要推動墾區(qū)國有產權體制改革，一是推動農墾企業(yè)經(jīng)營管理體制改革，這將決定墾區(qū)體制改革和發(fā)展的總體思路。

彭真懷則表示，在不精簡人員的前提下，把行政管理和司法等政治職能全部剔除，對農墾按照企業(yè)的管理方式進行管理和監(jiān)督，人員的重構也按照企業(yè)的管理方式進行優(yōu)勝劣汰，是目前最適合農墾的改革方法。

參照以往經(jīng)驗，推動農墾改革，頂層機制仍需繼續(xù)發(fā)力，同時也需要明確方向、路徑清晰的實質舉措。

中國農業(yè)大學農民問題研究所所長朱啟臻認為，農墾系統(tǒng)有其特殊性，一方面要兼顧效率和公平，另一方面也要兼顧國家糧食安全，所以農墾系統(tǒng)不應追求利潤的最大化，農墾改革并不是單純的市場化問題。

他建議，農墾應該像農村改革一樣，把土地確權給種地的農戶，讓農戶有穩(wěn)定使用權，大農場要為小農場服務，政府要支持直接的經(jīng)營者，而不是讓管理者從中漁利。“農戶經(jīng)營一個個小農場，大農場就是一個社會化服務體系。”