英國警察法變遷及其啟示

娜日斯

【摘要】英國被視為現代警察的發源地，分析其警察的隊伍建設過程，可以使我們從源頭上認識和總結警察隊伍建設的規律，而英國依法治警之路在世界近現代史上可謂獨樹一幟，從職業警察建立至今，已經有上百部的關于警察的成文法律，在我國強力推進依法治國的今天通過警察法來研究隊伍建設正契合了時代、社會的要求。

【關鍵詞】英國制服警察 英國警察隊伍建設 英國警察法

【中圖分類號】C930 【文獻標識碼】A

18世紀以來，工業革命給英國的政治經濟和社會生活等帶來了巨大的影響，在享受工業革命帶來的繁榮和發展的同時，貧困的煩擾、不良社會環境的滋生以及傳統社會管理的失效等使得英國的治安狀況出現嚴重的危機。因此，18世紀中葉，改革者們都在為建立能夠應對新環境的警察隊伍而努力探索，但是由于英國社會地方自治的原因以及受到歐洲文藝復興的影響，許多英國人并不覺得建立新型警察隊伍有利于公共秩序的好轉，在各個勢力的強烈反對下，該計劃沒有實現。1822年羅伯特·比爾接任內政大臣，為了建立良好的公共秩序，羅伯特·比爾希望組建一支由中央控制的新型警察隊伍，然而由于社會傳統、保守勢力等多方面的阻力并沒有什么實質性進展，但是比爾并沒有因此而中斷努力，終于在1829年《大倫敦警察法》通過，使新警察制度在倫敦確立。

英國警察隊伍的發展歷程

自1829年建立職業警察制度起，英國警察被人們稱之為“新警察”，與舊式警察相比，“新警察”有職業化和身份合法化兩大特征：第一，新警察制度的建立改變了英國傳統的義務警察舊制度，建立起了具有統一的制服、固定人員、固定組織、統一標準的行為準則的職業化警察隊伍。第二，英國受到資產階級法治思想的影響，新警察從開始建立就通過各種警察法來確定其身份合法性和規范執法的基本職能。因此，文章以經典的英國警察相關法典作為英國近代警察隊伍發展歷程的劃分標準，分為如下階段：

英國職業警察隊伍初步建立階段（1892年《大倫敦警察法》）。在經歷了資產階級革命和工業革命之后，英國的治安形勢異常嚴峻，1822年，羅伯特·比爾受命出任英國內政大臣，力圖整頓英國的社會秩序，期間困難重重，最終于1892年在英國國會以全票通過了《大倫敦警察法》，這與羅伯特·比爾7年的不懈努力是分不開的。

至此，以《大倫敦警察法》為標志，新警察制度建立起來，英國新警察隊伍正式組建。該法共四十四條，它用專項法律的莊嚴形式，第一次確定了現代警察的模型，其內容包括新型警察機關合法性地位的確立、領導權力的授予、該法適用的范圍、警察招錄、警察機關的財務管理、警察執行公務的執法保障、警察工作的基本原則及組織管理等都有明確的說明，使新警察在嚴格周密的制度設計中有法可依，理性的完成自己的工作。

可以說，英國新警察隊伍的建立是英國警察隊伍規范化建設的開端。首先，英國隨著《大倫敦警察法》的通過，制服警察從無到有，從業余走向專業。其次，英國在大倫敦依法建立了指揮全城警力的專業警察組織機構，從原來舊式警察分散的、渙散無力的警察隊伍轉變為一支統一指揮、規范管理的現代警察隊伍。最后，新警察隊伍有統一的著裝、統一的組織管理、統一的薪金報酬和統一的特殊職業保障，與舊警察制度相比，具有正規化、專業化的特征。與《大倫敦警察法》同年頒布的《警察訓令》作為新警察基本行為規范，被譽為具有憲法性質的精神財富，時至今日，仍然是英國警察的行為指南。

英國職業警察隊伍艱難推進階段（1856年《郡市警察法》）。自1829年《大倫敦警察法》的通過，建立了新的警察制度以后，倫敦及其所屬范圍的公共秩序有了明顯的改善，但是隨著工業革命的迅速發展，其影響已經由城市擴大到了農村，作坊、工廠、礦山、運河、鐵路和鑄造廠把人們從長期勞作的土地吸引過來，把他們從每個人都互相熟悉的鄉村遷至所有人都彼此陌生的冷酷無情的城市。①人口流動帶來了貧困、法律和維護秩序的新問題，犯罪也出現了流動性的特點，僅僅在大倫敦周圍實行區域性的新警察制度根本無法達到《警察訓令》中預防犯罪的預期目的，此時，包括比爾在內的警務改革者也深刻地認識到必須要建立起全國統一的警務體系，然而，這個計劃的推進卻是異常的艱難。

首先，來自地方統治階級的反對，一方面他們并不關注公共事業的發展，另一方面地方統治階級都有自己雇傭的私人力量來保護他們的安全，如果實行由中央控制的職業警察很有可能影響地方統治者的權威，削弱他們的自治權限。其次，工人階級也是反對建立職業警察的一員。“工人階級憎恨警察的首要原因是，在他們看來，警察是社會的寄生蟲。”②并且警察從事的工作有關禁酒、賭博等都是工人階級的生活方式的組成部分，自然會受到工人階級的反感。最后，更重要的原因就是職業警察的費用問題。許多地方發現警察賬單是很昂貴的，而在警察費用上升的同時，公眾的安全感并沒有隨著費用的升高而得到提高，因此英國各階層都普遍抵觸和反對新警察制度的建立和發展。

然而，種種的抗議和抵觸并沒有使中央政府后退，而是設法改進。1939年，國會頒布了《郡縣警察法》，該法授權地方法官建立警察部隊，試圖在全國范圍內的56郡中建立正規的警察隊伍，然而這項法律的實施并不盡如人意，受到了地方法院法官們的抵制，最終只有一半的郡服從了法令，建立了警察機構。即便該法并沒有在全國范圍內產生深遠的影響，然而事實證明在郡中建立正規警察的地方治安狀況有了相對的好轉，這使得公眾對警察的態度有了較大的轉變，英國政府決心要在全國范圍內建立新型的警察制度，而1856年《郡市警察法》則是將這個決策轉化為現實的法令，該法令規定所有的郡都要建立正規警察機構，并且要對警察機構和警察隊伍實行正規化的管理，當然中央政府也作出了相應的妥協和退讓，新警察隊伍由地方實行地方自治，警察的管理權由各個地方政府行使，中央政府答應承擔地方警察工資和服裝費用的一半，同時在地方警察機構設立“國王警務巡查官”的職位，警務監察將在人員、裝備等方面進行檢查和控制，以確保地方警察機構運轉的效率。1856年的《郡市警察法》是繼1829年《大倫敦警察法》之后，英國新警察制度構建過程中的又一部非常重要的法典。如果說《大倫敦警察法》的頒布和實行是英國警察隊伍的區域性嘗試的話，那么《郡市警察法》就是全國警察隊伍的實施方案，將新型警察制度在全國范圍內建立起來，全國范圍內統一的著裝、相對固定的組織結構，使警察隊伍建設進入了穩步推進的階段。

英國職業警察隊伍逐步規范階段（1919年《警察法》）。到1900年，英國警察的職業化發展史上第一個大躍進階段接近尾聲。③警察已經為大多數公眾所接受，然而地方警察管理的不規范，全國各個城市警察隊伍的素質參差不齊、郡縣警察隊伍和城市警察隊伍的管理體制也有很大不同。新警察也因工作艱辛、收入微薄陷入了士氣危機，罷工事件頻發，這也使英國政府受到極大震動并使之深刻認識到新警察制度中還有諸多問題需要盡快解決，改革勢在必行。1919年的《警察法》就是在這樣的情勢下頒布實施的，這也標志著英國新警察制度進入新時期。

該法規定，英國內政部負責為全國的警察制定統一的工資標準和工作條件，這為全國警察的統一化和規范化提供了法律依據，與此同時，中央政府由原來支付警察一半的工資和服裝費用增加到支付地方警察全部費用的一半，大大提高了撥款力度，由此，中央政府在對地方警察的參與管理中比重也有所增加。為了更好解決警察工作、福利、行為、效率等問題，國會充分認識到有效的溝通和充分的討論的重要性，為此成立了全國警察理事會，該委員會包括所有設計警察事務管理的部門和人員上至內政大臣下至普通警察都可以派代表參加，雖然該組織沒有強制執行力，但是在意見的討論中代表著民意，因此也會受到各方的重視。在1919年《警察法》中規定，警察隊伍中的每一個警察都應當免費得到一所住房并不必為此繳納稅金，或者領取住房津貼，改變了以往因為警察工作微薄、社會地位低下、公眾認可程度低而不能吸引優秀專業人才的局面。

自1919年起，英國警察隊伍建設進入了新的時期，由前兩個職業化階段逐步向專業化邁進，該法令最大的貢獻是通過提高警察的工資福利待遇尤其是在住房上的政策，客觀上提升了警察作為一項職業的社會地位，改變了人們對于警察工作的蔑視和抵觸，警察理事會的成立，是英國警察在統一化的管理上邁出了堅實的一步，統一的工資待遇和工作條件，也是英國警察隊伍建設努力走向規范化的印證。此后，警察工作不再僅僅被看成是一種職業，更是代表了一個專業。④

英國職業警察隊伍改革階段（1964年《警察法》）。經過了第二次世界大戰之后的英國，經濟上政治上經歷了一系列的恢復和改革，為了適應新的國內國外的形勢，英國新警察也進入了改革階段。1964年《警察法》是英國警察對傳統地方分治警察體制進行改革的法律。第二次世界大戰期間，英國內政大臣被授予統一指揮各地警察局長的權力，以便應付隨時發生的情況，這一舉措使人們認識到對警察隊伍管理相對集中的優勢，為戰后改革打下了基礎。

第二次世界大戰后，英國成立了“戰后重建委員會”，戰后重建委員會對警察改革的內容之一就是合并和重組。雖然在戰前就對新警察制度有過一定規模的改革，在全國范圍內也建立了相對統一的新警察體系，但是隨著英國社會的發展和改革，新警察體系仍然顯現出相對分散而造成的種種弊端。因此，為了實現地方警察的大規模重組和合并，1964年《警察法》使英國警察從地方分治改為地方參與，加強中央警察機關的權利，改變其警察體制形態，從而強化了英國警察力量。該法典規定，警政當局的職責是：“確保本地區有一支合格且高效的警察部隊。”明確提出在當時對警察隊伍改革的目標，并且在建設高效警察隊伍之后實行跨地區的警察工作模式，打破傳統的地方警察各自為政，從而提高警察的工作效率。該法的另一項新突破是明確規定了警察組織的首腦應對其下屬警察在執行勤務過程中實施的民事侵權行為負責，并且規定了公眾投訴警察的處理程序，除此之外，規定任何煽動和企圖煽動警察的不滿情緒及引誘和企圖引誘警察停止執行勤務或違反警紀的行為，破壞警察隊伍的穩定性的都屬于刑事犯罪行為。

1964年《警察法》是英國警察發展過程中又一個重要的里程碑，是從新警察制度建立起所有英國警察法改革力度最大的一部法典。在保留傳統與創新新制度中也做了大膽的嘗試，在跨區合作上實行統一管理，在處理民事訴訟案件中程序清晰化等方面都作了精細的說明和部署，作為具有英國當代組織憲章意義的《警察法》，無疑在全國范圍內推動了新警察制度的進程，也為全警隊伍規范化打下了堅實的基礎。

英國職業警察隊伍建設完善階段（1984年《警察與刑事證據法》）。19世紀后期，隨著自然科學、科技水平的發展和提高，警察的刑事偵查手段也進入了科學的、精確的、正規的發展階段。在新警察建立之初，羅伯特·比爾所設計的警察是一種文職形象，不佩戴槍支、不參與犯罪刑事偵查有關的工作，主要是為了避免公眾對警察的恐懼之心，然而，隨著犯罪分子作案的隱蔽性和兇殘性的程度逐步升級，這給警察帶來了很大困擾，不僅使公眾受到了嚴重損失更對公眾心理造成了恐慌，因此，警察開始著手“建立一支統一的、與眾不同的偵察力量”。⑤隨后1878年，倫敦都市警察廳犯罪偵察處成立，隨著偵察技術在警察刑事偵察工作中的應用，其準備性和科學性在社會和公眾中得到普遍認可，這給警察工作帶來了便利，使他們獲得了更多的認可和肯定，警察隊伍也隨之不斷壯大起來，然而，在20世紀70、80年代，警察和公眾又出現了嚴重危機，警察權力行使的模糊不清、犯罪嫌疑人的權利不明再加上媒體對冤假錯案的曝光，擺在當時一個急迫的問題是：如何管理好這支龐大且有特殊工作手段的警察隊伍，管的好可以維護好社會治安，為公眾提供一個安居樂業的環境，管不好可能會對公眾、社會帶來巨大威脅，因此，亟需一部法典來約束和規范這支隊伍。

1984年《警察與刑事證據法》出臺，一方面是為了明確和規范新警察的職責和權力而制定的，對盤問檢察權、逮捕權、居留權、詢問權、逮捕后的人身搜查權、人體檢察權和提取檢驗標本權、住宅搜查權都做了明確的說明。另一方面對犯罪嫌疑人的權利行使也做了說明，使得犯罪嫌疑人的權利得到法律保障，也減少了警察與犯罪嫌疑人在警察刑事偵察過程中產生的不必要摩擦。

1984年《警察與刑事證據法》為警察權的行使做了詳細的說明，相對統一的、集中的做了法律詮釋并且對細節也一一備注，為警察執法規范化奠定了法律基礎，雖然隨時間的推移該法律有些內容有一定的改革和變動，但是所有的改革都脫離不了該法的基礎，因此也被譽為“現代英國警察權力的憲章”。

至此，英國新警察自1928年建立，作為一個職業從無到有、從區域管轄到全國范圍的建立、從分散而治到統一指揮、從不規范到規范、從組織結構改革到警察權的規范，雖然日后經歷了種種改革，但是新警察的基本構架、組織結構、隊伍管理走上了統一化、規范化的方向，英國警察法數量眾多，并不是上述幾部就能一語概之的，由于篇幅有限，筆者僅僅是從幾個代表性強、人們認知度高的法典中簡述英國警察隊伍的發展歷程。

英國警察法變遷對我國警察隊伍建設的啟示

完善的法律體系是推動警察隊伍發展的基石和保證。英國新警察隊伍的發展都是伴隨著法典的頒布實施而逐步發展起來的，法典具有權威性、強制性和穩定性，不像政策、條例執行力不強，還有可能朝令夕改，一個國家法律的完善與否、法治水平的高低也是一個國家文明程度先進與否的標志之一，英國在依法治警的道路上不斷探索、勇于實踐，在不到200年里，僅以“police”為題的全國性法律（UK Public General Acts）就多達59部，在我國強力推進依法治國的今天，英國無疑值得借鑒。

警察隊伍建設需與時俱進。國際局勢瞬息萬變，國內需求不斷更迭，警察隊伍建設也必須順應時代的要求，不能固步自封，在時代變化的大背景下，及時調整隊伍建設的目標和方向，在保留傳統和創新制度中尋求平衡，漸進式的更新，使警察隊伍建設和社會發展保持一致，如英國1964年《警察法》，既保持了1982年以來新警察制度的最基本原則和理念，又根據社會不斷發展的要求，加強和擴大了中央集中管理的權限，使警察工作和隊伍建設更加符合當時的社會發展。

（作者為中國人民公安大學博士研究生）

【注釋】

①[英]飛利浦·約翰·斯特德：《英國警察》，北京：群眾出版社，2012年，第45頁。

②王浩：“法治精神塑造與培育”，《人民論壇》，2015年第29期，第104～106頁。

③師維：“論警察法淵源”，《河南警察學院學報》，2012年第4期，第35～40頁。

④李溫：《英國警察法歷史發展與當代改革研究》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2011年，第65頁。

⑤齊小力：“論警察法修改的基本理念”，《中國人民公安大學學報》（社會科學版），2008年第2期，第106頁。

責編 /張蕾