懲貪及獎廉并舉的考課法
——廉政法制建設的先導

張晉藩

懲貪及獎廉并舉的考課法
——廉政法制建設的先導

張晉藩

中國政法大學法律史學研究院名譽院長、終身教授

中國古代對官吏的考課是職官管理的重要內容，并且不斷趨于制度化、法律化，對于黜貪獎廉、維持官僚隊伍的素質起著一定的積極作用。這不僅使得官僚們感到震肅，同時，百姓也往往寄希望于大計官吏之年能夠將他們痛恨的貪官污吏繩之以法。定期考課的制度與考察法律的不斷細化，在今天仍有借鑒意義。

我國早在《尚書·舜典》中便提出：“三載考績，三考黜陟幽明。”另據《周禮》，周時已有大計、大比的記載，說明了“有官必有課，有課必有賞罰”是由來已久的。至戰國，官僚制度取代世卿制度，以上計作為考課官吏的措施逐漸制度化。秦時奉行“明主治吏不治民”的法家強調對官吏的考績與獎懲。《云夢秦簡·為吏之道》載有官吏行為規范的“五善”與“五失”。

兩漢官僚制度的發展，推動了考課的法律化。兩漢對官吏的考績仍以上計為主，并且頒行了單行法規《上計律》。漢代考課，一般是一年一小考，稱為“常課”；三年一大考，稱為“大課”。考核官吏后，賞有增秩（增加俸祿）、遷官（升官）、賜爵（以二十等爵位分別功之大小以賞之），罰有降俸、貶職、免官，違法犯罪者依法治罪。晉時，杜預奉命制作考課法，于泰始四年（268年）六月以頒詔的形式宣布。南朝時，劉宋三年一考，南齊改為一年一考。與南朝相比，北魏充滿改革進取精神，建立了一套嚴格考核官吏的制度。其中，魏孝文帝太和十八年（494年）制定的《三等黜陟法》具有代表性。

唐朝是封建經濟發展、典章法制趨于成熟與定型的時代，職官考課也進一步法律化、制度化。按唐制，由吏部考功司主管官吏考課事宜。但吏部考核官吏只限于四品以下官，三品以上由皇帝親自考核。唐代考課每年一小考，四年一大考。各部門的主管長官根據國家規定的“四善”、“二十七最”的標準，對所屬的流內官進行年終考核。唐朝考課之日極其隆重，皇帝為最高主考官，特派位高望重的宰相二人充任內外官考使，御史大夫或其他高級官員為監考使。考課之后，繼之以獎懲。

宋朝是中央集權強化的時代，為發揮官吏的職能，十分重視依法課吏。宋初沿襲唐制，內外官任滿一年為一考，三考為一任。為了加強中央集權，力圖使地方權力分散制衡，于州上設路，為地方最高一級政權。路設經略安撫使、轉運使、提點刑獄使、提舉常平使，分別執掌軍政、財政、司法等事，號為“監司”，互不統屬，相互監督，各自對皇帝負責。監司負責考課州縣，如課績不熟者處徒刑。監司之間，也實行互監法。

明初，朱元璋重視吏治。明代考課分考滿與考察。前者三年一考，九年三考，分稱職、平常、不稱職三等，以定黜陟；后者按八法，即貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷、不謹，考察內外官吏。京官六年一考，為京察；外官三年一考，為外察。京官四品以上官，自陳政之得失，以候上裁；五品以下，分別優劣，或降調，或致仕，或閑住為民，具冊奏請。考核由吏部負責，州縣外官由布政司考核，每三年具冊報吏部以定去留，謂之“大計”。地方布政司四品以上與按察司、鹽運司五品以上任滿黜陟均由皇帝裁決，因大計而受處分的官員永不敘用。明朝由吏部尚書、都察院都御史主持考績，結論不當者可以辯白，任情毀譽失實者連坐。

清朝考課官吏分為京察與大計。京察是對京官的考績，每三年舉行一次，于子、卯、午、酉年進行。三品以上京官和地方總督、巡撫自陳政事得失，由皇帝敕裁；三品以下京官由吏部和都察院負責考核。京察分三等，一等為稱職，二等為勤職，三等為供職，根據等級實行獎懲。大計是對外官的考績，也是三年—次，于寅、巳、申、亥年進行。大計的范圍除督撫外，包括藩、臬、道、府及州縣官。大計的程序是：先期藩、臬、道、府，遞察其賢否，申之督撫；督撫核其事狀，注考造冊，送吏部復核。大計分卓異與供職二等，按等予以獎懲。

康雍乾時期實行考課比較認真。然而，就在康雍乾盛世便存在考核不實、無罪被誣者甚多的現象。清中葉以后，考績制度雖然繼續實行，但不論京察還是大計都逐漸流于形式。