關于培育水權交易市場的思考和建議

王曉娟，陳金木，鄭國楠

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

關于培育水權交易市場的思考和建議

王曉娟，陳金木，鄭國楠

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

建立和健全水權交易市場是利用市場機制優(yōu)化配置水資源的重要途徑。在對我國水權交易市場的現狀和面臨的障礙進行分析的基礎上，對水權交易市場的性質和要素、水權交易主體培育、擴大可交易水權、搭建水權交易平臺、建立市場規(guī)則體系等水權交易市場建設的關鍵問題進行深入研究，并提出了在水權試點中積極探索水權交易市場培育的方式方法、推進水權交易市場法規(guī)建設、加強基礎工作等方面的對策建議。

水權交易市場；交易主體；可交易水權；水權交易平臺

習近平總書記在2014年水安全保障講話中明確要求“培育水權交易市場”，《水利部關于深化水利改革的指導意見》提出“積極培育水市場，逐步建立國家、流域、區(qū)域層面的水權交易平臺”。2014年以來，水利部組織開展水權交易試點，推動建立中國水權交易所，一些地方也積極探索水權交易和搭建交易平臺，在培育水權交易市場方面邁出積極步伐。市場運作有自己的規(guī)律和邏輯，水權交易市場的培育既要遵循市場運作的一般規(guī)律，也要從我國國情水情出發(fā)，與水權交易的發(fā)展階段相適應。本文在分析水權交易市場現狀和面臨障礙的基礎上，從市場的基本要素入手，探討水權交易市場培育中的關鍵問題，提出相關的對策建議。

一、水權交易市場現狀和面臨的障礙

1.水權交易市場現狀

我國水權交易是伴隨著市場經濟改革逐步開始探索的。進入21世紀，在經濟社會快速發(fā)展過程中，一些地區(qū)水資源供需矛盾越來越突出，亟須引入市場機制優(yōu)化配置水資源，提高水資源利用效率和效益。在這種情況下，水權交易探索應運而生，水權交易市場開始萌芽。2000年，浙江省義烏市和東陽市簽訂有償轉讓橫錦水庫部分用水權的協議，開創(chuàng)了我國水權交易的先河。2002年，甘肅省張掖市作為全國第一個節(jié)水型社會試點，選擇臨澤縣梨園河灌區(qū)和民樂縣洪水河灌區(qū)試行農民間水票交易。2003年起，寧夏、內蒙古開展黃河水權轉換工作試點，由工業(yè)企業(yè)向灌區(qū)投資節(jié)水，灌區(qū)節(jié)約的用水指標轉讓給企業(yè)，截至2012年年底黃委已批復兩自治區(qū)水權轉讓項目39個，節(jié)水工程投資25.12億元，轉讓水量3.37億m3。2011年，新疆吐魯番市探索實行政府有償出讓水權，新增取用水的工業(yè)企業(yè)與政府簽訂協議，并交納水權轉讓費，政府通過組織建設水庫、改造灌區(qū)、實施節(jié)水等方式，解決企業(yè)用水問題。2013年，內蒙古在全國率先組建水權收儲轉讓中心，作為自治區(qū)水權收儲轉讓的交易平臺，推動開展跨盟市水權轉讓工作。2014年，新疆瑪納斯縣成立了全國首個灌區(qū)內部的水權交易平臺——塔西河灌區(qū)水權交易中心，試運行的兩個月期間完成交易水量20萬m3。這些交易案例從各地實際出發(fā)，在一定程度上運用了市場機制，一些地方還制定了交易規(guī)則，可謂我國水權交易市場建設的雛形。

但總體上看，我國水權交易市場尚處于起步階段。主要表現在：一是這些交易案例大多是由政府主導操作的，政府與市場的界限不清；二是市場機制的作用不明顯，市場供求機制、價格調節(jié)機制、競爭機制尚未在交易中發(fā)揮有效作用；三是水權交易平臺建設剛剛起步，缺乏有效的水權交易運作體系；四是市場交易規(guī)則尚不健全，市場準入、市場交易、市場監(jiān)管等規(guī)則基本處于空白；五是交易風險防范、第三方影響評價等機制尚未建立，市場監(jiān)管基本處于缺位狀態(tài)，社會監(jiān)督和公眾參與不足。

2.水權交易市場面臨的障礙

當前，我國水權交易市場的發(fā)展還面臨著以下障礙：

（1）法規(guī)有制約

我國目前與水權交易有關的法規(guī)主要是《取水許可和水資源費征收管理條例》（以下簡稱《取水條例》）和《南水北調工程供用水管理條例》。這兩個條例分別對取水權轉讓和南水北調跨省水量轉讓作了原則性規(guī)定。總體上看，目前誰能開展水權交易（市場主體）、能對哪些水權開展交易（可交易水權）、怎么開展交易（交易規(guī)則）等水權交易關鍵問題，尚缺乏通用的法律規(guī)定。同時，《取水條例》將取水權初始配置方式限定為政府行政配置，排除了市場機制的運用；將取水權轉讓標的限定為通過節(jié)水措施節(jié)約的水資源，限制了市場機制作用發(fā)揮的空間。

（2）實踐不充分

目前雖然有了一些交易案例，但水權交易的范圍、方式方法尚在探索之中，在定價機制、農民和生態(tài)環(huán)境權益保護及補償、利益相關方參與等方面還未形成有效的做法和經驗。

（3）基礎工作弱

主要表現在：一是總量控制不嚴。目前區(qū)域用水總量控制指標雖已基本分解完畢，但用水總量尚缺乏嚴格控制，導致缺水地區(qū)的交易需求不迫切。二是水權歸屬不清晰。目前多數江河水量分配方案尚未批復，取水許可管理不夠規(guī)范，水資源確權工作剛開始起步，水權主體和權利內容尚不明確，制約了水權交易的開展和交易市場的形成。三是水資源監(jiān)控能力弱。2013年統(tǒng)計結果表明，全國約38%的工業(yè)和70%的農業(yè)取用水還未進行監(jiān)測計量，50%的水功能區(qū)沒有監(jiān)測手段，52%的省界斷面未開展水質監(jiān)測，難以為水權交易提供技術支撐。

二、對培育水權交易市場關鍵問題的思考

1.水權交易市場的性質和要素

水權交易市場是市場的一種類型，是進行水權交易的場所和制度的綜合，是交易雙方依據法律規(guī)定進行水權交易的載體和機制。與其他交易市場相比，水權交易市場是一個準市場，只能在特定的范圍和條件下才能發(fā)揮作用。

（1）水權交易市場是準市場而不是完全意義上的自由市場

我國水資源屬于國家所有，取用水戶只能取得水資源使用權，取用水戶在開展水權交易時，只能轉讓使用權，而且要接受所有權人的監(jiān)管，不能損害所有權人權益。同時，水資源具有流動性、多功能性、重復利用性等特性，水權交易具有很強的外部性，必須加以嚴格的用途管制和交易監(jiān)管，防止其他取用水戶利益和生態(tài)環(huán)境受損害。

（2）水權交易市場只能在特定的范圍和條件下才能發(fā)揮作用

只有在水資源供需矛盾達到一定程度，通過行政手段配置和調劑水資源成本過高時，為了運用市場機制促進水資源的優(yōu)化配置和提高水資源利用效率和效益，才有開展水權交易的必要性和合理性。國外開展水權交易的國家，如美國、澳大利亞、智利、墨西哥等，水權交易也不是在全國范圍內都很活躍，只是在部分地區(qū)和一定條件下才比較活躍。

雖然水權交易市場具有較為明顯的特殊性，但是其市場的基本要素與其他市場相比是基本一致的，主要包括：①市場主體，由交易主體和監(jiān)管主體構成，交易主體包括出讓方（賣方）和受讓方（買方）。監(jiān)管主體一般為政府或代理機構。②可交易水權，即權利人可據以開展交易并獲益的水權。③交易平臺，即可供發(fā)布交易信息和開展水權交易的有形或無形場所。④交易規(guī)則，既包括規(guī)范水權交易市場行為的法律法規(guī)制度，也包括水權交易的實施細則。⑤市場監(jiān)管，即政府以公共事務管理者的身份對水權交易進行監(jiān)管，以維護市場秩序，彌補市場失靈。

2.培育水權交易主體是水權交易市場形成的前提

水權交易主要體現為出讓方將水權轉讓給受讓方，因此是否存在需求較強的受讓方和有水權可供出讓的出讓方，是水權交易市場形成的前提和基礎。就培育水權交易市場而言，首要的任務就是對交易主體進行培育。對此可從兩方面入手：

（1）嚴格用水總量控制，推動形成水權買方

用水總量控制的重點是嚴格區(qū)域用水總量控制紅線考核，促使缺水地區(qū)和企業(yè)通過水權交易滿足新增用水需求。對于達到或接近用水總量控制指標的地區(qū)，如深圳、東莞、廣州等地區(qū)，通過嚴格考核，使區(qū)域和企業(yè)新增用水需求通過交易來滿足。對于已經超量取用水（含超采地下水）的地區(qū)，如內蒙古沿黃地區(qū)，在實行嚴格考核的同時，也要允許開展水權交易，通過實行“邊超用，邊節(jié)約，邊還賬，邊出讓”，既解決新增用水需求問題，又逐步解決超用問題。

（2）開展水資源確權，培育形成水權賣方

明確水權歸屬是水權交易的前提。通過水資源確權，可以將水資源占有、使用、收益的權利落實到一定區(qū)域和具體的取用水戶，并使區(qū)域和取用水戶可以對富余的水資源開展交易。根據水權交易的不同需求，要開展不同類型的水資源確權。一是在區(qū)域用水總量控制指標向下逐級分解的過程中，確認區(qū)域取用水總量和所能享有的部分所有權人權益，為開展區(qū)域間水量交易提供依據。二是規(guī)范取水許可，確認取水權，為開展取水權交易提供依據。探索對通過水權交易有償取得的取水權進行確認，允許其出現減產、轉產或破產等情形時開展取水權再交易。三是確認灌區(qū)內用水戶的用水權，為用水戶間的用水權交易提供依據。

3.擴大可交易水權是水權交易市場培育的關鍵

水權交易市場是“準市場”，并不是所有的水資源都可以進入市場進行交易。為此，在培育水權交易市場過程中，除了明確交易主體之外，還應當明確哪些是合法的可交易水權?，F有法律法規(guī)僅規(guī)定取水權可以轉讓，而且嚴格限定于節(jié)約的水資源，導致可交易水權遠遠達不到水權交易市場建設的要求。在培育水權交易市場的過程中，有必要對現行法規(guī)進行必要的突破，擴大可交易水權的種類和范圍。

（1）與水資源確權相結合，明確可交易水權的類型

一是伴隨著區(qū)域取用水總量和權益的確認，允許區(qū)域間在協商的基礎上，對年度水量調度計劃內或一定期限內富余的水量進行交易，交易水量納入出讓方用水總量控制指標。二是伴隨著取水權的確認，除了允許權利人轉讓采取節(jié)水措施節(jié)約的水資源之外，還可創(chuàng)設取水權出讓金補繳制度，權利人經審批機關同意并補繳取水權出讓金后，可以轉讓非節(jié)約的水資源。三是伴隨著灌區(qū)內用水權的確認，允許用水戶協會之間、農戶之間開展用水權交易，用水戶節(jié)約的水量還可實行政府回購。

（2）建立閑置取用水指標認定和退出機制，盤活閑置水權

在嚴控總量的基礎上，能否有效盤活存量，將成為水權交易市場培育的一項重要舉措，這也是擴大可交易水權的一種重要方式。其中的關鍵是建立閑置取用水指標的認定和退出機制，對于取用水戶（重點是工業(yè)企業(yè)）未按許可的水源、水量、期限取用的水指標或通過水權交易獲得許可、但未按相關規(guī)定履約取用的水指標，通過一定的程序認定為閑置水指標。其中，對于通過取水許可無償配置的閑置水指標，由政府無償收回；對于通過交易有償取得的閑置水指標，可以到市場上交易或由政府回購后適時投放市場。

（3）試行政府有償出讓取水權，擴大可交易水權的范圍

水權交易制度的推行，對政府配置新增取水權提出了新要求。為了避免出現有的工業(yè)企業(yè)（含服務業(yè)，下同）需要通過市場交易有償取得水權，而有的卻可以通過向政府申請取水許可無償取得水權的不公平現象，必然要求政府審批新增取水許可環(huán)節(jié)引入市場機制，實現在同地區(qū)同類型新增取水權都通過有償方式取得。從水權交易市場上看，能否試行政府有償出讓取水權，避免同一地區(qū)出現取水權配置的“雙軌制”，也是市場培育的關鍵所在。與區(qū)域間水量交易、取水權交易、用水權交易都屬于二級市場不同，政府有償出讓取水權屬于一級市場，共同構成水權交易市場體系。從可交易水權上看，政府可有償出讓取水權的范圍包括尚未配置的取水權或收回的閑置取水權，以及通過投資節(jié)水、回購等方式收儲的取水權等。今后伴隨著相關實踐探索的深入和配套制度的完善，政府可有償出讓取水權的范圍或將逐步擴大。

4.搭建水權交易平臺是形成水權交易市場的有效載體

水權交易平臺是運用市場機制優(yōu)化配置水資源的重要載體，對于降低交易成本、規(guī)范交易行為、保護各方合法權益等具有重要作用。在培育水權交易市場過程中，應當把搭建水權交易平臺作為重要內容。

（1）結合水權交易類型和規(guī)模，因地制宜開展水權交易平臺建設

參考土地、林權、碳排放權等其他資源產權交易平臺建設經驗，水權交易平臺的建設有兩種形式：一種是專門成立的水權交易平臺，一種是依托現有交易平臺開展水權交易。從全國布局上看，一方面要積極推進國家層面的水權交易平臺建設，成立中國水權交易所，為跨流域、跨省區(qū)水權交易提供支撐。另一方面，要因地制宜、切合實際地推動區(qū)域和流域層面的水權交易平臺建設。一些水權交易需求量較大、條件較成熟的區(qū)域和流域可以單獨建設水權交易平臺；但更多的還是要利用現有的資源交易平臺開展水權交易，這樣可以起到利用現有平臺成熟做法、節(jié)約平臺構建成本等作用。

（2）探索建立水權集中收儲制度，充分發(fā)揮交易平臺的水權調蓄功能

水權交易推進過程中，受各種因素影響，買方對水權的需求與賣方可出售水權之間，在時間、空間、數量、質量等方面可能存在著不一致甚至脫節(jié)現象。為此，在搭建水權交易平臺過程中，可參考排污權交易和國外水銀行的做法，充分發(fā)揮交易平臺的水權調蓄功能，探索建立水權集中收儲制度，由水權交易平臺（如水權收儲轉讓中心）開展水權回收回贖、集中保管、重新配置后出售等業(yè)務，使平臺能夠對多個來源的水權進行優(yōu)化重組，除基本的“一對一”交易外，還可以實現“一對多”“多對一”“多對多”等多種形式的交易。

5.建設市場規(guī)則體系是水權交易市場運作的重要保障

市場經濟是法治經濟，市場的有效運行要建立在一定的秩序和規(guī)則基礎之上，其中完善的市場規(guī)則和監(jiān)管制度尤為重要。對于水權交易市場而言，制定市場規(guī)則和監(jiān)管制度并有力地執(zhí)行，是彌補市場失靈，促進水權交易市場健康發(fā)展不可或缺的措施。目前我國水權交易市場的規(guī)則體系還尚屬空白，需要不斷加以構建和完善。

水權交易市場規(guī)則體系建設的重點包括：一是市場準入規(guī)則，明確水權交易市場主體的準入條件、準入審核、備案等；二是市場交易規(guī)則，明確不同類型水權交易的條件、可交易水權的范圍和類型、交易價格、交易程序等；三是第三方影響及風險防范規(guī)則，明確水權對第三方和生態(tài)環(huán)境影響的評價主體、評價方式、影響補償、風險防控措施等；四是交易監(jiān)管規(guī)則，明確水權交易市場監(jiān)管的主體及權責、監(jiān)管手段和程序等。

三、對策建議

1.深刻認識培育水權交易市場的重要意義

目前有關各方對水權交易市場建設的意義、水權交易的作用及其范圍等問題還存在不同認識，有必要通過座談、研討等方式，在水利系統(tǒng)統(tǒng)一思想，凝聚共識。同時，要加強水權交易市場建設的宣傳，增進社會各界對推進水權交易市場建設的重要性和必要性認識，提高水權交易市場建設的社會參與度，為推動水權交易市場建設營造良好的氛圍。

2.在水權試點中積極探索水權交易市場培育的方式方法

也要看到，受水資源的流動性、季節(jié)性、多功能性、重復利用性、不可分割性等特性所決定，水權交易存在很多不易界定的問題，交易主體和交易區(qū)域限制比其他自然資源交易的限制更多，水權交易市場的培育更為復雜，需要試點先行，在條件成熟后加以推廣。目前水利部已選取內蒙古、甘肅、河南、廣東等?。ㄗ灾螀^(qū)）開展水權交易試點，浙江、河北、山東、新疆等一些地區(qū)也在積極探索開展水權交易。要充分運用水權試點的工作機制，積極探索水權交易市場培育的方式方法，摸索適合我國國情水情的水權交易市場建設路徑，為在更大范圍內培育水權交易市場提供示范和借鑒。

3.穩(wěn)步推進水權交易市場法規(guī)建設

伴隨著水權試點的逐步推進，穩(wěn)步推進水權交易市場法規(guī)建設，為水權交易提供法規(guī)依據。一是啟動修訂《取水條例》，按照水權交易市場培育的要求，擴大水權交易類型和可交易水權范圍；按照權利保障的要求，加強用途管制，轉變行政監(jiān)管方式等；按照水資源“有償取得+有償使用”的思路，逐步對工業(yè)企業(yè)新增用水實行取水權有償取得。二是研究制定水權交易管理辦法，建議在《取水條例》規(guī)定的取水權轉讓類型基礎上，總結各地水權交易探索和經驗，研究制定能夠涵蓋多種類型的水權交易管理辦法，明確可交易水權的范圍和類型、交易主體和期限、交易價格形成機制、交易平臺運作規(guī)則等。三是開展水權交易平臺建設。在建立水權交易平臺的地方，由平臺制定水權交易的操作細則，包括受理轉讓申請、發(fā)布轉讓信息、組織交易簽約、交易資金結算、交易保證金管理、交易爭議調解等，增強水權交易的可操作性。

4.加強水權交易市場基礎工作

加快推進江河水量分配工作，抓緊完善水資源監(jiān)測、用水計量與統(tǒng)計制度，加強省界等重要控制斷面、水功能區(qū)和地下水的水質水量監(jiān)測能力建設，完善取水、排水、入河湖排污口計量監(jiān)控設施，提升應急機動監(jiān)測能力。逐步建立中央、流域和地方水資源監(jiān)控管理平臺，全面提高水資源監(jiān)控、預警和管理能力，加快推進水資源管理信息化，為水權交易市場建設奠定良好的技術基礎?！?/p>

[1]姜文來.水資源價值論[M].北京：科學出版社，1998.

[2]陳金木，李晶，王曉娟，鄭國楠.可交易水權分析與水權交易風險防范[J].中國水利，2015（5）.

內蒙古水權轉讓——河套灌區(qū)節(jié)水改造工程

責任編輯 張金慧

Consideration on stimulating water entitlement trade market and recommendations

Wang Xiaojuan,Chen Jinmu,Zheng Guonan

Establishment and perfection of water entitlement trade market is a key approach for optimization of water resources allocation by taking the advantage of market mechanism.An in-depth analysis is carried out on the nature and key elements of water entitlement trading and market,cultivation of key players for trading,expansion of tradable water entitlement,creation of platform and establishment of rules and regulations,on the basis of study on present trading condition and obstacles in the market.Through pilot project,methods for cultivating trade market are exploited. In addition,more attention needs to be paid on legislation process for regulation of trading activities.

water entitlement trading market;main trader;tradable water entitlement;water right trading platform

TV213.4+D923.2

A

1000-1123（2016）01-0008-04

2015-12-10

王曉娟，研究員。