廣西水利風景資源開發利用現狀及發展對策

李宏亮，晏清洪，黃河，韋波

（1．廣西壯族自治區水利電力勘測設計研究院，530023，南寧；2．中國水利水電科學研究院水利研究所，100044，北京；3．廣西壯族自治區水利工程管理局，530023，南寧）

廣西水利風景資源開發利用現狀及發展對策

李宏亮1，晏清洪2，黃河2，韋波3

（1．廣西壯族自治區水利電力勘測設計研究院，530023，南寧；2．中國水利水電科學研究院水利研究所，100044，北京；3．廣西壯族自治區水利工程管理局，530023，南寧）

近年，廣西不斷重視水利風景資源的開發和利用，但仍有許多優質的水利風景資源有待開發利用。介紹了廣西水利風景資源概況和開發利用現狀，總結了廣西水利風景資源開發利用存在的問題，提出了相應的發展對策，以保障廣西水利風景資源得到科學合理的開發利用和保護，促進廣西水利風景區的可持續發展。

水利風景資源；水利風景區；對策；廣西

一、廣西水利風景資源概況

廣西壯族自治區地處亞熱帶季風氣候區，氣候濕暖，雨水豐沛，水資源豐富，多年平均年降水量約1 500 mm，多年平均水資源總量將近1 900億m3，約占全國地表水總量的7.2%。廣西境內河流眾多，江河縱橫交錯，分屬珠江流域、長江流域、西南國際河流、濱海流域等四大流域和西江、北江、洞庭湖、紅河、桂南沿海諸河、粵西沿海諸河等6個水系；水利工程遍布全區，建有水庫4 300多座，河道堤防2 867 km，海堤1 070 km。廣西山水具有“八山一水一分田”、巖溶分布廣泛、河谷狹窄丘陵多、海岸曲直島嶼重疊等特點。廣西壯麗秀美的水文景觀，加上豐富獨特的地文景觀、宏大壯美的工程景觀、原生態的人文景觀，形成了廣西獨具魅力的水利風景資源。

二、廣西水利風景資源開發利用現狀

近年，廣西不斷重視水利風景資源的開發和利用，自治區水利廳于2012年成立了廣西水利風景區建設與管理工作領導小組，并啟動了廣西水利風景資源調查和水利風景區規劃，積極鼓勵創建水利風景區。截至目前，廣西共計創建了10家國家級水利風景區和4家自治區級水利風景區（見表1）。這些水利風景區提升了廣西水利工程的知名度，為人們休閑度假和觀光旅游提供了好去處，而且在涵養水源、保護生態、維護河湖健康等方面也發揮著重要作用。

雖然廣西水利風景資源開發利用工作取得了一定成績，但與先進省份相比差距很大。截至目前，水利部共計批準設立658家國家水利風景區，其中廣西的國家水利風景區數量僅占全國總數的1.5%，這與廣西的水利風景資源大省地位不符，還有許多優質的水利風景資源有待開發利用。

三、廣西水利風景資源開發利用存在的問題

1.水利風景資源產權不明晰，開發利用管理體制不順暢

水利風景資源的產權問題是水利風景資源開發利用的核心，其所有權、經營權和使用權之間的關系復雜。廣西水利風景資源開發利用工作多由各級水利部門主導，水利部門的管轄權僅包括水利工程設施及相應水域，而除此以外的土地、森林等資源則由地方政府管轄或當地老百姓經營，導致水管單位和地方政府所屬部門或當地老百姓在相關資源的歸屬權上劃分不清。如南寧市大王灘水庫水利風景區與庫區居民存在土地確權劃界糾紛，影響了景區的開發和經營。

表1 廣西國家級水利風景區和自治區級水利風景區情況表

目前，廣西大多數水利風景區的經營管理與水資源或水利工程的管理一體化，但是景區基礎設施建設涉及水利、旅游、交通、國土、農業、林業、財政等多個部門，往往表現為各自為政、獨自管理，從而造成“利益多頭管理、責任相互推諉”的現象。另外，一些水利風景資源呈線狀和面狀延展分布，跨幾個相鄰行政區，在利益驅動下各地方政府部門也會積極參與開發利用和管理，但缺少協調統一性，缺乏統籌和指導，難以形成有效合力，導致水利風景資源開發利用水平普遍較低。

2.政策支持力度不夠，資金投入不足

近年，廣西水利風景資源開發利用工作雖然不斷取得新突破，但相比較其他先進省份，如山東、江蘇、福建等地，廣西對水利風景資源開發利用的政策支持力度不夠，缺乏從自治區層面統籌推進水利風景資源開發利用的相關激勵政策，目前主要由水利部門主導和推動水利風景資源的開發利用。但一些水管單位領導對水利風景資源開發利用的重要意義認識不夠，認為水利風景資源開發利用不能在短期內給地方經濟發展帶來顯著成效，還有些地方擔心創建水利風景區后，由于更加重視對水環境的保護反而會限制和阻礙地方經濟發展，出現故意回避管理的現象。一些水管單位在水管體制改革后，被定位為公益性質、財政全額撥款的事業單位，因此其工作的主要精力放在防洪防汛、水利工程建設與管理以及水資源和水環境保護上，“表面上缺資金，實際上缺思路，根源上缺環境”的現象比較突出，這些意識形態的存在，很大程度上阻礙了水利風景資源的開發利用。

水利風景區建設屬于水利多種經營范疇，目前廣西沒有專項資金投入支持水利風景區的建設與申報，景區建設基本上由水利管理單位自籌資金，因此，各地開發利用水利風景資源和創建水利風景區的積極性不高。一些已掛牌的水利風景區，由于自身經濟營利能力有限，缺乏各級財政的專項資金支持，投融資能力差，導致水利風景區建設開發和后續維護管理資金不足，制約了水利風景區的發展。

3.缺乏科學的統一規劃，開發與保護脫節

規劃對于水利風景資源的開發利用具有重要的理論和實踐指導意義。由于涉及水利工程安全、水源地和水環境保護、水土保持和生態修復等諸多問題，需要有科學的統一規劃保障水利風景資源的合理開發利用。目前廣西水利風景區發展總體規劃正在編制中，尚未發揮引領指導作用。而且水利部門與旅游部門在水利風景資源開發利用工作上協作不充分，許多地區的水利風景資源沒有納入當地的整體旅游資源中，開發利用規劃與當地的整體旅游規劃不協調，導致水利風景區的活動內容單一、影響力不夠的困境，沒有發揮其應有的作用，經濟效益不佳，影響了其可持續發展。

一些地方在水利風景資源開發利用過程中，由于重經濟收入、輕環境保護，沒有協調好與水生態環境保護的關系，粗放式經營導致水生態環境遭到破壞。還有的水利風景區周邊群眾長期在一些河道、水面上養鴨、養鵝、養魚，造成水體、岸邊受到污染，使自然景觀也受到破壞。同時，一些水利風景資源還是飲用水水源地，水源地保護與水利風景資源開發利用之間存在矛盾，致使水利風景區的發展受到水庫功能的限制，影響了水利風景資源的開發。

4.發展定位缺乏特色，相關專業人員短缺

部分水利風景區資源單一，缺乏特色。目前，廣西許多水利風景區缺乏對人文旅游資源的挖掘，不能彰顯水利工程的特點和文化魅力。而且水利風景區經營缺乏創新意識，旅游產品同質化現象嚴重，水上旅游活動項目多有雷同，缺乏吸引力，導致水利風景區發展不起來。

水利風景資源開發利用工作涉及水利、旅游、環境保護、工程建設和財務管理等諸多領域，需要大批相關專業和跨領域的復合型人才。目前，廣西已有水利風景區的相關專業人才缺乏，特別是熟悉水利風景區規劃、建設、管理、經營等方面專業人才的短缺，嚴重影響了水利風景區的可持續發展。

四、廣西水利風景區發展建議與對策

1.探索水利風景資源資產化管理，理順水利風景區管理體制

日前，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》明確要求：“要樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，統籌考慮自然生態各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統修復、綜合治理，增強生態系統循環能力，維護生態平衡。構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題”。水利風景資源不是孤立的水域、水體、水利工程，還包括與其相關聯的岸地、島嶼、林草、建筑等形成的自然和人文吸引物，只有按照生命共同體的理念，將水利風景資源包含各要素統籌兼顧、系統開發利用，才能保證景區管理有效性、景觀連續性、項目合理性及發展可持續性。只有將水利風景資源資產化，并在一系列科學評估方法下，才能確保其正確估值，構成平等交易條件，打造健康市場環境，為社會資金的進入打好基礎，并保護水利風景資源安全。因此，探索水利風景資源資產化，將廣西水利風景資源轉化為資產，對于促進水利風景資源的開發利用具有重要的意義。

水利風景資源開發利用和水利風景區建設屬于準公益性事業。水利風景區的發展，除了水管單位的水利風景區要自身努力外，其他的城市河湖型、濕地型等風景區大都在地方管理范圍內。水利風景區的創建、發展、管理、經營和服務，涉及水利、旅游、財政、國土和交通等多個部門，應該建立一個行政級別高于各管理主體的機構，負責協調好各利益相關方的關系，合理界定水利風景資源的開發利用范圍和保護管理范圍，妥善解決水利風景資源開發利用和水利風景區建設與管理中遇到的各種問題。

2.完善政策體系，創新投融資機制

水利風景區工作是一種管理行為、經濟行為、技術行為。目前全國有多個水利廳（局）將水利風景區建設作為年度水利改革與發展績效考核指標之一，對各地方政府進行考核，明確了分管領導、責任部門和單位，建立考核機制，極大地推進了水利風景區工作。多省相繼出臺了相關政策文件，為實現水利風景區建設的規范化起到積極的促進作用。還有一些省份頒布實行了水利風景區獎補資金政策，大大提升了基層水管單位的創建積極性。結合廣西的具體情況，仍要進一步提高對水利風景區工作的認識，加強內外部協調，從政策、資金、項目安排等方面盡量向有利于水利風景區發展的方向傾斜。

除了爭取財政資金對開發利用水利風景資源和保護水生態環境的投入之外，還應積極運用市場機制，吸收社會資金投入水利旅游項目的開發，拓寬資金來源渠道，借力服務好水利風景區。而且《生態文明體制改革總體方案》中明確要求要“除生態功能重要的外，可推動所有權和使用權相分離，明確占有、使用、收益、處分等權利歸屬關系和權責，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等權能”。這對于水利風景區融資困難的局面是重大利好，只有在所有權歸國有的前提下，將使用權權能用足用活，尤其是以使用權進行融資工作，是打造綠色金融和支持實體經濟的重要手段，需要金融機構的大力支持和大量深入細致的溝通工作。

3.加強與水利中心工作的深層次融合，科學編制水利風景資源開發利用規劃

探索把水利風景區工程設施建設有關內容納入水利規劃體系。在流域綜合規劃、各地水利發展規劃與各有關專項規劃中要對水利風景區工作提出總體目標與具體安排。規劃計劃部門要優先安排工程、環境、景觀等綜合效益好的水利工程進入投資計劃，同時水利部門要努力爭取當地政府相應景區建設配套資金。新建水利工程立項過程中要統籌考慮水利風景資源的保護利用，在工程規劃設計方案中要體現水利風景區建設元素，為水利風景區發展留下空間，施工營地、道路、水保等工程設計要考慮水利風景區運營中的需要。要創新規劃設計理念，拓寬水利工程設計的領域，融入水利風景區發展的元素。提高水利風景區建設與管理工作的地位，將其納入水利工程考核復核指標體系，作為衡量工程管理水平的重要依據。

水利風景資源開發利用規劃是開展相關工作的基礎，良好的規劃前景能夠形成強烈的投資導向，科學合理的規劃是水利風景區可持續發展的前提和保證，因此，水利風景資源開發利用規劃應該充分體現前瞻性、科學性和合理性。水利風景資源開發利用規劃一定要在全面摸清當地水利風景資源的基礎上，按照“因地制宜、分類指導，有序開發、量力而行，分級負責、穩步發展”的原則進行編制。應把水利風景資源開發納入地方旅游的整體開發利用，做到水利風景資源開發利用規劃與當地的旅游規劃相協調，以提高水利風景區的規模效益和盈利能力，實現利益各方的共贏。

4.加強水資源保護和水生態修復，協調好開發與保護的關系

水利風景區資源開發利用會對規劃范圍內水域的水質和水量造成影響，降低水環境承載力和水體納污能力，因此有必要進行景區規劃范圍內的水資源保護規劃，采取合理的水質保護措施，確保水體質量；同時，進行水資源優化配置，妥善安排風景區的生產、生活、生態用水，盡可能不影響水域原有功能。特別是涉及飲用水水源地的，根據各水源地劃分的一、二級水資源保護區范圍選擇開發，并根據水源地的重要性和具體特點，結合水利風景區建設實際情況，對水源地采取全面的保護和治理措施，在不影響原飲水水源地功能的情況下滿足風景區建設的取用水要求。在水利風景區建設和運行過程中，對景區影響區域通過一些生態防護工程以及一些生態修復技術保護和修復水生態環境，創建綠色生態水利風景區。

負責水利風景資源開發利用工作的單位或企業必須堅持生態環境保護優先和積極科學合理的開發利用原則，要充分考慮水利風景資源開發利用的環境承受能力，確保水利風景資源在保護中開發、在開發中保護，推動水利風景區的可持續發展。

5.加強景區宣傳及策劃工作，大力培養專業人才

景區主管單位要積極推動將水利風景區與當地節賽會活動聯動發展，吸引人氣，擴大影響。要注意同水利風景區周邊景點的聯系，形成特色旅游線路，凸顯景區特色。要根據自身特色與優勢，利用多種媒介形式做好宣傳工作，努力形成知名品牌。要緊密聯系當地宣傳、旅游等相關部門或民間組織，利用多種形式搞好水利風景區的宣傳推介。

靖西市龍潭鵝泉水利風景區

要加強水利風景區管理機構建設，重視專業人才隊伍發展，通過有計劃地引進專業人才和培養專業人才，不斷提高水利風景區的管理水平、經營水平、宣傳水平和服務水平?！?/p>

[1]閆九球．從水利普查看廣西水利建設的成就與未來[J]．廣西水利水電，2013（5）．

[2]韋波.加快廣西水利風景區發展的思考[J].廣西水利水電，2015（2）.

[3]王浩，甘泓，武博慶．水資源資產與現代水利[J]．中國水利，2002（10）．

[4]吳殿廷，周偉，戎鑫，等．水利風景區的旅游開發和規劃若干問題[J]．水利經濟，2006（5）．

[5]王會戰．我國水利風景區旅游開發存在的問題及對策[J]．經濟與社會發展，2007（1）．

[6]祁正衛，張淑華，黃河．關于水利風景區發展的幾點思考[J]．中國水利，2012（2）．

[7]李鵬，李洪波，代燕．中國水利風景區發展的思考[J]．水利經濟，2012（1）．

[8]丁惠英．加強水利風景區建設與管理的幾點建議[J]．水利發展研究，2007（8）．

責任編輯 張瑜洪

Water scenery spot development in Guangxi Autonomous Region and measures

Li Hongliang,Yan Qinghong, Huang He,Wei Bo

Recent years,great attention has been paid on water scenery spot development but there are still some areas with great potential for development.Introductions are made on present situation of water scenery spot development in Guangxi and existed problems,so as to work out measures for securing scientific,rational and sustainable development of water scenery spot in Guangxi.

water scenery resources;water scenery spot;countermeasure;Guangxi

F590.3+TV

B

1000-1123（2016）01-0028-04

2015-11-18

李宏亮，副所長，高級工程師。

廣西水利科技項目（項目編號：201431，201528）。