“十三五”時期老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展方略探討

〔摘要〕國家“十三五”規(guī)劃提出開展應(yīng)對人口老齡化行動，加強頂層設(shè)計，構(gòu)建以人口戰(zhàn)略、生育政策、就業(yè)制度、養(yǎng)老服務(wù)、社保體系、健康保障、人才培養(yǎng)、環(huán)境支持、社會參考等為支撐的人口老齡化應(yīng)對體系。要全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，增加養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給。我國老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須從整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的高度確定其戰(zhàn)略地位、戰(zhàn)略思路、戰(zhàn)略重點和戰(zhàn)略措施等；根據(jù)我國的基本國情，尤其是人口結(jié)構(gòu)變化與經(jīng)濟制度變遷的態(tài)勢，探討市場化、社會化的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的問題、機遇和路徑選擇等問題，從而為老齡產(chǎn)業(yè)的快速、健康發(fā)展提供科學的宏觀決策依據(jù)與產(chǎn)業(yè)政策保障。

〔關(guān)鍵詞〕老齡產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)業(yè)政策；市場需求；老齡化

〔中圖分類號〕D264.1〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2016）03-0114-08

一、 引言

國家“十三五”規(guī)劃提出積極開展應(yīng)對人口老齡化行動，要全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，增加養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給。2013年全國60歲以上老年人口已經(jīng)超過2億人；預(yù)測到2035年我國的老齡人數(shù)將超過4億人。新的大批的城鄉(xiāng)老齡人口的增長，使一些專門為老齡人口提供消費的產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)活動可以獨立出來，逐步形成跨行業(yè)與部門的特殊的老齡產(chǎn)業(yè)體系。而日益增多的多層次與多類型的老齡人口群體的需求快速增加，也為新興的老齡產(chǎn)業(yè)帶來了一系列發(fā)展機遇。與此同時，我國的人口城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)家庭結(jié)構(gòu)和功能的變化，使傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的功能日漸式微，從而迫切要求市場來承擔起為老人提供服務(wù)的職責，而我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老事業(yè)的運作機制難以滿足我國龐大的老齡人口的商品性、市場性需求，需要通過大力發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)來填補這一不斷擴大的需求空間〔1〕。由此，我國老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)運而生，目前已經(jīng)進入一個快速發(fā)展和全面推進的非常時期。

我國老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，同時也和一般的實體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有諸多區(qū)別。老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須從整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的高度確定其戰(zhàn)略地位、戰(zhàn)略思路、戰(zhàn)略重點和戰(zhàn)略措施等，根據(jù)我國的基本國情，尤其是人口結(jié)構(gòu)變化與經(jīng)濟制度變遷的態(tài)勢，探討市場化、社會化的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的問題、機遇和路徑選擇等問題，從而為老齡產(chǎn)業(yè)的快速、健康發(fā)展提供科學的宏觀決策依據(jù)與產(chǎn)業(yè)政策保障。

二、我國老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題

我國的老齡產(chǎn)業(yè)伴隨著人口老齡化進程而開始興起與加快進程，老齡服務(wù)與產(chǎn)品生產(chǎn)活動不僅滲透到國民經(jīng)濟的各個行業(yè)，并在許多領(lǐng)域還開始出現(xiàn)獨立分化。例如上世紀90年代以來，我國各地開始有較大量的民辦養(yǎng)老機構(gòu)興辦，2010年以來再次進入一個快速發(fā)展的增長階段。但就其總體而言，目前我國的老齡產(chǎn)業(yè)正處于剛剛起步的初期階段，其發(fā)展水平、制度規(guī)范與運作機制等方面與發(fā)達市場經(jīng)濟國家的老齡產(chǎn)業(yè)相比較，都存在較大的差距，其中老齡金融保險、老齡特殊產(chǎn)品生產(chǎn)等行業(yè)的發(fā)展更為落后。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學的角度，目前我國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題與挑戰(zhàn)主要為：

1.老齡產(chǎn)業(yè)的市場供需關(guān)系失調(diào)，老齡產(chǎn)品與服務(wù)的市場供給不足。按照產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學的基本原理，市場需求及有貨幣支付能力的有效需求是產(chǎn)業(yè)形成與發(fā)展的根本所在。隨著我國老齡人口絕對數(shù)量的迅速增加，我國老齡人口的市場需求總量也呈加速增長的態(tài)勢。據(jù)有關(guān)資料測算。發(fā)達國家的老年人口與總?cè)丝诟髯缘钠骄M需求量之間的比值在1.44和2.50之間變動。據(jù)預(yù)測，我國在2050年經(jīng)濟發(fā)展達到發(fā)達國家水平時，老齡人口與總?cè)丝诟髯云骄M需求量的比值可能在2.01左右，即約占總?cè)丝谑袌鲂枨罅康?1.65%，每年增幅為0.69%。從我國老齡產(chǎn)業(yè)市場需求的規(guī)模變動上看，2000年估計為2000億元，隨后呈加速上升態(tài)勢，至2015年預(yù)計為62100億元。由于我國人口基數(shù)大，因而所形成的老齡市場很可能會超過同期發(fā)達國家的水平。〔2〕但是，目前我國老齡人口的許多現(xiàn)實需求和潛在需求都還沒有相應(yīng)的市場供給來對接。以老齡護理服務(wù)業(yè)為例，目前我國主要依靠民政部門的社會救助性質(zhì)的養(yǎng)老院來應(yīng)對需求，而按照3%老齡人口作為入住養(yǎng)老機構(gòu)的基本需求計算，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場年需求可達到約6000億元的規(guī)模，而目前民辦養(yǎng)老機構(gòu)的實際供給能力還不足1000億元。專家認為目前我國老年人口的離退休金、退職生活費、醫(yī)療衛(wèi)生費、再就業(yè)收入等購買能力在4000億-5000億之間，但老齡市場每年為老年人提供的產(chǎn)品不足1000億元，供需之間的差距巨大。〔3〕

2.社會和一些政府部門對老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的認識滯后，老齡產(chǎn)業(yè)的管理方式與體制還沒有實現(xiàn)全面的市場化轉(zhuǎn)型。受傳統(tǒng)觀念和慣性思維方式的影響，社會上普遍對我國人口高齡化的嚴峻形勢和即將顯露的重大負面效應(yīng)還缺乏足夠的清醒認識。例如，許多人對城鄉(xiāng)人口大規(guī)模流動造成鄉(xiāng)村家庭結(jié)構(gòu)變化的認識淺薄，對農(nóng)村老人、尤其是大規(guī)模勞務(wù)輸出地區(qū)農(nóng)村老人的機構(gòu)養(yǎng)老需求估計不足；許多人沒有意識到未來時期可能會出現(xiàn)的從事高齡失能老人護理的勞動力嚴重短缺的問題。與此同時，社會上許多人長期將老年人口的事情作為社會福利事業(yè)看待，對發(fā)展有償?shù)纳唐坊?wù)頗有異議。而一些政府部門則往往認為老齡問題與自己無直接關(guān)系，老齡工作屬于民政部門一家的事情。也有一些地方政府認為老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對當?shù)谿DP的增長貢獻不大，難以作為優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。政府的一些相關(guān)部門往往在有關(guān)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、投資、資源配置和政策等方面缺乏足夠的重視和應(yīng)有的超前意識。政府對老齡產(chǎn)業(yè)的管理方式和體制與市場化轉(zhuǎn)型還有一個較長的過程。

3.政府對老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度和政策落實與實際要求有較大差距。老齡產(chǎn)業(yè)是一個以“夕陽”人群為服務(wù)對象的“朝陽”產(chǎn)業(yè)，同時也是一個類似于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。主要表現(xiàn)為老齡產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的市場有效需求相對不足；老齡產(chǎn)品與服務(wù)的價格相對偏低；老齡產(chǎn)業(yè)投資回收期較長；老齡產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員素質(zhì)總體偏低等方面。因此老齡產(chǎn)業(yè)雖然市場需求看起來龐大，但投資者卻往往缺乏足夠的逐利動力，尤其是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期和起步階段，需要公共財政等給予大力的扶持，才能夠引導(dǎo)民間資本進入，實現(xiàn)較快的起步、成長和壯大。但目前我國老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還缺乏政府的主管部門的統(tǒng)籌規(guī)劃與集中管理，有關(guān)的扶持政策碎片化，投入資金不配套，導(dǎo)致運作成本高，實施效率低下，形不成規(guī)模效益。此外，老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共財政的扶持資金主要來自于地方政府，而許多經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)因地方財力有限，對老齡產(chǎn)業(yè)的支持缺乏力度。許多中央出臺的優(yōu)惠政策到最終落實，還有許多環(huán)節(jié)與障礙需要克服。如在調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)，在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方財政重點是保證民政系統(tǒng)的福利院的正常運作，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的床位補貼等扶持政策都還難以落實；當?shù)氐膰斜ｋU公司也未按要求配套開展老年意外傷害保險等業(yè)務(wù)活動。

4.老齡產(chǎn)業(yè)普遍面臨啟動資金、土地、人力資源等投入的“瓶頸”問題。大力扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展是適應(yīng)老齡人口對“機構(gòu)養(yǎng)老”模式選擇的重要舉措。但是民辦養(yǎng)老機構(gòu)普遍反映面臨前期投資的資金籌集難和土地供給難等問題。其中資金籌集主要靠社會集資入股方式解決，銀行貸款比重偏低。而土地投入則主要靠租賃農(nóng)村家庭建設(shè)用地或生態(tài)綠化用地解決。目前養(yǎng)老機構(gòu)的從業(yè)人員工資收入普遍偏低，社會保險不全，也直接影響到服務(wù)的質(zhì)量和員工隊伍的穩(wěn)定性。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)還是我國為數(shù)不多的存在一線護理人員收取小費的行業(yè)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一方面目前普遍存在有政府經(jīng)費支持的公辦養(yǎng)老機構(gòu)需要排隊入住和“一床難求”的情況，而另一方面又存在收費偏高、環(huán)境較差的民辦機構(gòu)床位空余或季節(jié)性閑置的不合理現(xiàn)象。一些老齡特殊產(chǎn)品的技術(shù)性開發(fā)，老齡人口的消費品營銷等活動，也要求較多的前期投入和政策性扶持。因此，老齡服務(wù)業(yè)的發(fā)展在經(jīng)濟資源的投入方面需要通過政策調(diào)整與制度創(chuàng)新，采取一些特殊的模式和機制，才能夠使其較快地發(fā)展起來。

5.政府對老齡產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展缺乏有效的組織協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌規(guī)劃。老齡產(chǎn)業(yè)是一個跨行業(yè)與部門的特殊的綜合性產(chǎn)業(yè)，目前在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的統(tǒng)計體系中缺乏獨立門類的統(tǒng)計途徑，政府有關(guān)部門對整個老齡產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)規(guī)模、投資水平、資金收益率、從業(yè)人員結(jié)構(gòu)等基本情況都不清楚，產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃和計劃也缺乏基本的統(tǒng)計依據(jù)。〔4〕此外，與海洋產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)不同的是，我國沒有一個專門的政府部門來對老齡產(chǎn)業(yè)實行全面的行業(yè)性管理。目前我國老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展工作主要由民政部門來承擔，但與民政部門的業(yè)務(wù)性質(zhì)和公共服務(wù)范圍不盡吻合，而老齡委主要是對相關(guān)部門的活動發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，該機構(gòu)并沒有直接的對老齡產(chǎn)業(yè)的管理職能。就產(chǎn)業(yè)成長規(guī)律而言，新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)立和發(fā)展的初期，以政府扶持培育為目的的中長期規(guī)劃編制至關(guān)重要。但過去政府在編制國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的工作中，往往缺乏對綜合性的跨行業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)的專項研究和規(guī)劃工作，導(dǎo)致在經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容中出現(xiàn)老齡產(chǎn)業(yè)的“缺位”；而在社會發(fā)展事業(yè)的規(guī)劃內(nèi)容中又難以將老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題納入，導(dǎo)致在實際生活中往往被“邊緣化”。

三、我國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想與原則

（一）推進我國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想

1.發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)必須與建立社會主義市場經(jīng)濟體制相協(xié)調(diào)。老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅在于滿足日益增長的老齡人口的需求，而且還在于適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善。老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要充分利用市場機制來優(yōu)化配置經(jīng)濟資源，調(diào)節(jié)市場供給與需求的關(guān)系。要通過市場化、商品化的老齡產(chǎn)品與服務(wù)的多元化供給，使政府老齡事業(yè)更加集中于對老齡人口的社會救助和社會福利的供給，使其他類型老齡人口的需求逐步由市場化的準公共產(chǎn)品或私人產(chǎn)品形式來實現(xiàn)滿足，充分發(fā)揮市場對養(yǎng)老需求的經(jīng)濟資源配置的決定性作用。

2.推進老齡產(chǎn)業(yè)要與社會保障制度建設(shè)和養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展相結(jié)合。老齡產(chǎn)業(yè)的服務(wù)對象決定其始終具有一定的社會公益性，與社會福利、社會保險、社會救助和社會慈善等社會保障體系有著不同程度的聯(lián)系。老齡產(chǎn)業(yè)一方面要基于市場機制來實現(xiàn)高效配置資源和適應(yīng)需求變化，另一方面要充分發(fā)揮公共服務(wù)的功能，對政府的公共服務(wù)加以補充與完善，擴大服務(wù)覆蓋面與增加服務(wù)類型。要充分利用社區(qū)服務(wù)的基層平臺，在基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上增加各種有償性的特色個性化服務(wù)。要通過老齡產(chǎn)品與服務(wù)的市場供給與公共服務(wù)的有機結(jié)合，使老齡產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老事業(yè)互相支持，相得益彰。

3.發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)需要堅持經(jīng)濟效益與社會效益相統(tǒng)一。老齡產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)特征決定在整體上屬于微利性產(chǎn)業(yè)。與農(nóng)業(yè)等部門類似，產(chǎn)業(yè)的存在和發(fā)展更多地在于提供社會必需的準公共產(chǎn)品，更多的是發(fā)揮社會效益。要通過老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展增加就業(yè)崗位，其中更多的為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力和婦女勞動力提供就業(yè)機會，實現(xiàn)弱勢勞動者的充分就業(yè)。要通過產(chǎn)業(yè)的社會效益與經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一，取得老齡產(chǎn)業(yè)的綜合效益最大化。要通過滿足中高收入老齡人群的一些非基本需求、奢侈性需求的特殊產(chǎn)品與服務(wù)，提高老齡產(chǎn)業(yè)的盈利水平和從業(yè)人員的工資收入，引導(dǎo)更多的勞動者和人才在老齡產(chǎn)業(yè)就業(yè)。

（二）我國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要原則

1.以市場需求為導(dǎo)向，分類型為老齡人口提供服務(wù)與產(chǎn)品。產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展的根本原則在于圍繞社會的有效需求來提供產(chǎn)品與服務(wù)。老齡人口分多種類型，其需求也有明顯差異與重點區(qū)別。老齡人口服務(wù)對象原則上可以按照：城鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)老人；高收入、中等收入、低收入和社會救助老齡人口；低齡、中齡和高齡老人；復(fù)合生活家庭與獨立生活家庭（包括“失獨”家庭和“空巢”家庭）老人；健康、亞健康和病殘老人等標準進行分類。目前階段的老齡產(chǎn)業(yè)主要面向城鎮(zhèn)的中高收入家庭的老年人口的需求提供服務(wù)與產(chǎn)品。其中老齡休閑旅游產(chǎn)品、老齡金融保險產(chǎn)品、老齡房地產(chǎn)產(chǎn)品主要針對中高收入家庭和低中齡健康老人的需求；而養(yǎng)老院、老人醫(yī)院等老齡護理服務(wù)業(yè)主要針對中高齡老人和病殘老年人。

2.以政府的老齡事業(yè)為基礎(chǔ)內(nèi)生性發(fā)展老齡護理服務(wù)業(yè)，逐步形成相對獨立的老齡護理服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系。這里的“養(yǎng)老事業(yè)”是指由政府主辦的、以財政預(yù)算的公共投入為主的、以社會救助老人為主要對象的公共福利事業(yè)，其活動一般可以被界定為非營利性質(zhì)。由政府經(jīng)辦的養(yǎng)老事業(yè)機構(gòu)經(jīng)過多年的發(fā)展，其管理規(guī)范，設(shè)備齊全，信譽度高，在老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，采取內(nèi)生性的發(fā)展模式，依托縣一級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的老齡事業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)，對非社會救助老人開展有償性的護理服務(wù)，逐步發(fā)育成長，到一段時期后再使之分離出來獨立發(fā)展，不失為一條較為可行的路徑選擇。依靠事業(yè)特征明顯的城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)開展有償服務(wù)項目，也是當前發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的有效途徑之一。

3.以多元化產(chǎn)權(quán)模式與混合所有制經(jīng)濟推動老齡產(chǎn)業(yè)成長與發(fā)展。混合所有制是我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場化方向選擇，其不僅對消除大型國有企業(yè)的壟斷行為具有重要意義，而且對一些具有社會公益性質(zhì)的中小企業(yè)健康發(fā)展也作用明顯。老齡產(chǎn)業(yè)在實施混合產(chǎn)權(quán)制度方面具有較好的條件。如一些地方通過采取混合產(chǎn)權(quán)制度來引導(dǎo)更多的民間資本進入老齡產(chǎn)業(yè)，可以大大減輕民間資本的投資負擔和降低交易成本。如采取政府與私人共同投資建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)的共有產(chǎn)權(quán)的模式實行股份制經(jīng)營；采取政府投資建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)后招標私人實行承包、租賃經(jīng)營的模式；利用條件較好的民辦養(yǎng)老機構(gòu)實行對政府保障對象老人（如“三無”、“五保”和“失獨”老人）的政府購買服務(wù)的模式，都取得了明顯的成效。

4.以多種方式實現(xiàn)與老齡社會保障、社會福利、社會慈善事業(yè)的有機結(jié)合。老齡產(chǎn)業(yè)在一定程度上具有準公共產(chǎn)品與服務(wù)性質(zhì)，是社會養(yǎng)老保障體系的重要組成部分。通過老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以為社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的實施提供服務(wù)平臺與載體。政府的許多對老年人口的福利供給，也可以“政府購買服務(wù)”模式，通過對老齡產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)提供財政補貼、補助等方式，為符合政府服務(wù)對象的老人提供救助與福利。政府應(yīng)當大力支持各種社會慈善機構(gòu)和群眾團體以義務(wù)性服務(wù)、資金設(shè)施資助等各種方式支持老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)老齡人口的福利的全面增進。

5.以社區(qū)老齡服務(wù)為平臺，將老齡產(chǎn)業(yè)的服務(wù)項目滲透到居家、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式之中。由于我國絕大多數(shù)城鄉(xiāng)老齡人口的養(yǎng)老需要通過社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老的模式來實現(xiàn)，因此新型社區(qū)養(yǎng)老模式是充分滿足老齡人口多種特殊需求的平臺，如餐飲供給、電子商務(wù)購物、日托護理、上門醫(yī)療保健等項目，都可以由社會福利性質(zhì)的社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的低價有償服務(wù)來具體實現(xiàn)。政府應(yīng)當加強城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)體系的建設(shè)，利用社區(qū)服務(wù)平臺開展有關(guān)居家養(yǎng)老的個性化的有償服務(wù)業(yè)務(wù)，在不減少社會公益性服務(wù)的前提下，最大限度地擴大社區(qū)有償服務(wù)范圍，增加社區(qū)服務(wù)的就業(yè)崗位和促進老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、我國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場化、商品化運作機制

任何產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展都需要具備良好的運作機制。老齡產(chǎn)業(yè)基于其特殊的戰(zhàn)略基礎(chǔ)和運作效率發(fā)揮特征，必須對一些機制進行全面、系統(tǒng)的設(shè)計：

1.建立有利于老齡產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的利益驅(qū)動機制。老齡產(chǎn)業(yè)具有明顯的弱質(zhì)特征，但同時也需要保證最基本的盈利水平來維持其生存與發(fā)展。老齡產(chǎn)業(yè)由于現(xiàn)階段正處于需求擴張時期，整體上產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營風險相對較低，從而對一部分持有資金安全偏好的投資者具有一定的吸引力。要通過政府公共財政等資源的適度投入為引導(dǎo)，推行多種扶持政策和保障制度安排，從而形成能夠滿足產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的微利為基礎(chǔ)的擴大再生產(chǎn)能力，降低經(jīng)營風險成本，如實行經(jīng)營補貼以達到企業(yè)的基本盈利水平，從而吸引民間資本對老齡產(chǎn)業(yè)進行投資和資源存量的擴張，形成對老齡產(chǎn)品與服務(wù)的市場化、商品化供給的利益驅(qū)動機制。

2.完善老齡產(chǎn)品與服務(wù)市場供給的價格機制。價格機制是市場機制的核心，運用合理的老齡產(chǎn)品與服務(wù)的價格調(diào)控手段，引導(dǎo)社會資本按照供需關(guān)系實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，并且滿足不同類型的老齡人口的多種需求。其中按照高中低家庭收入的老齡人口的不同層次需求，來確定產(chǎn)品與服務(wù)的市場價格，是培育老齡產(chǎn)業(yè)健康成長的關(guān)鍵之一。由于社會老年人口中的弱勢群體因其收入來源有限，對市場購買的產(chǎn)品與服務(wù)的有效需求相對不足，決定了多數(shù)老齡產(chǎn)品與服務(wù)的價格應(yīng)當以成本為基礎(chǔ)；而對于城市中高收入家庭的老年人口的非基本需求，則應(yīng)當主要依靠市場機制，可以偏重于以效用來確定產(chǎn)品與服務(wù)的價格。同時要積極解決老齡市場供需雙方信息不對稱的問題，擴大有效的市場需求，使價格機制正常發(fā)揮其調(diào)節(jié)供需關(guān)系的作用。

3.加強政府多部門協(xié)調(diào)的管理與監(jiān)督機制。老齡產(chǎn)業(yè)涉及的行業(yè)眾多，目前缺乏專門的行政機構(gòu)進行有效的管理與監(jiān)督。尤其是在多元化產(chǎn)權(quán)制度并行以及與老齡事業(yè)混合運行的背景下，為了使資源優(yōu)勢互補、收益分配合理，管理職能發(fā)揮正常，需要建立新的多部門管理的協(xié)調(diào)機制，做到多部門密切配合，使公共資源與民間資本有機結(jié)合。要通過政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)土地、資金、人才、勞動力的優(yōu)化配置，努力提高政府機構(gòu)對老齡產(chǎn)業(yè)的管理效率。政府對老齡產(chǎn)業(yè)的管理與監(jiān)督必須依據(jù)相關(guān)法律與法規(guī)實施，最大限度地保護弱勢老齡人口的各項合法權(quán)利。

4.突出老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟社會綜合效益的發(fā)揮機制。老齡產(chǎn)業(yè)與社會保障體系具有天然的聯(lián)系；其產(chǎn)品與服務(wù)帶有明顯的準公共產(chǎn)品性質(zhì)，具有不同程度的社會公益功能和顯著的社會效益。政府對老齡產(chǎn)業(yè)績效的評價，應(yīng)當從該產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟社會綜合效益出發(fā)，側(cè)重從增進社會福利、擴大就業(yè)和促進社會和諧等角度進行評價，以扶持老齡產(chǎn)業(yè)得以快速成長和發(fā)展。

五、近期我國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點選擇

1.重點優(yōu)先發(fā)展老齡服務(wù)業(yè)。服務(wù)性消費是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的價值實現(xiàn)的主要途徑。老齡人口的最終需求主要以服務(wù)性消費形式出現(xiàn)。許多老齡特殊產(chǎn)品的消費只通過老齡服務(wù)業(yè)的市場化服務(wù)活動才能夠最終得以實現(xiàn)。例如一些藥品和醫(yī)療器材，只有通過老齡醫(yī)療保健服務(wù)業(yè)（如醫(yī)院）的業(yè)務(wù)活動，才能夠成為老齡人口的最終消費品。老齡房地產(chǎn)業(yè)等建設(shè)投資最終需要依托老齡護理、醫(yī)療、保健、娛樂、休閑等服務(wù)業(yè)的配套發(fā)展來得以回收。老齡服務(wù)業(yè)無疑是老齡產(chǎn)業(yè)主體，其中：老齡護理產(chǎn)業(yè)、老齡醫(yī)療保健產(chǎn)業(yè)、老齡休閑旅游產(chǎn)業(yè)的需求在當前增長迅速，而社會供給則明顯不足，在一個較長時期內(nèi)具有進一步擴展的廣闊空間和巨大商機。

2.重點解決機構(gòu)養(yǎng)老的資源配置不足問題。我國家庭結(jié)構(gòu)與功能的變化，以及人口高齡化的趨勢，都顯示社會化的機構(gòu)養(yǎng)老模式具有巨大的需求潛力。目前各地應(yīng)當按老齡人口總數(shù)3%-4%的比例來規(guī)劃未來入住養(yǎng)老機構(gòu)的人數(shù)規(guī)模，開展機構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)劃與建設(shè)工作，加快填補機構(gòu)養(yǎng)老在用地、房屋面積、床位數(shù)量、設(shè)備和專業(yè)人才等方面的缺口。應(yīng)按照“9073”的比例合理配置居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的經(jīng)濟資源。積極鼓勵民間資本投入發(fā)展各種類型的機構(gòu)養(yǎng)老項目。充分利用農(nóng)村閑置建設(shè)用地來解決養(yǎng)老機構(gòu)的土地供給問題，按照重點發(fā)展行業(yè)提供貸款的政府貼息等優(yōu)惠政策。

3.重點解決中高收入老齡人口的需求滿足與提高。老齡產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)老齡事業(yè)的區(qū)別在于商品化、市場化的運作機制，服務(wù)對象主要面向有較強貨幣支付能力和較高層次需求的中高收入家庭老人。如目前我國境外旅游的人數(shù)中60歲以上比例占到40%以上。從長遠來看，老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展要從保證滿足老齡人口的基本需求逐步提高到滿足高檔物質(zhì)層面與精神層面的需求。中高收入家庭老齡人群的高檔次養(yǎng)老護理、境外旅游休養(yǎng)、高雅文化娛樂，養(yǎng)生健康保健、商業(yè)性高額度補充保險等產(chǎn)品與服務(wù)，在一定階段后都有較大的市場空間與發(fā)展商機。

4.重點圍繞城鎮(zhèn)、尤其是大中城市的老齡人口的有效需求來開拓市場。目前我國城鎮(zhèn)戶籍人口的老齡化程度明顯高于農(nóng)村地區(qū)，其收入水平高于農(nóng)村；而目前我國的城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量的比例已經(jīng)超過51%，到2020年城鎮(zhèn)化水平將達到60%以上。隨著戶籍制度改革政策的落實與農(nóng)民工市民化的加速發(fā)展，農(nóng)村老年人口遷居城鎮(zhèn)的比例也會較大幅度增加。老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求相對集中的人口集聚居住環(huán)境，因此市場化、商品化的老齡產(chǎn)業(yè)更多地是面對較高收入的城鎮(zhèn)家庭的老人。老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)當首先以大中城市為重點，逐步向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村擴展與輻射。農(nóng)村老人主要采取鄉(xiāng)村社區(qū)互助合作的養(yǎng)老模式，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院、衛(wèi)生院的基礎(chǔ)上通過擴大服務(wù)對象范圍和業(yè)務(wù)的方式來發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)。

六、老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施與產(chǎn)業(yè)政策建議

老齡產(chǎn)業(yè)是一個依托盈利性經(jīng)濟主體運作的綜合性產(chǎn)業(yè)體系，同時也是一個新興的產(chǎn)業(yè)，其健康成長需要依靠相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)和扶持。為了更好地發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，需要積極探索一整套符合中國國情與適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的老齡產(chǎn)業(yè)政策與措施。

1.積極鼓勵和支持企業(yè)和社會團體廣泛開發(fā)多種養(yǎng)老產(chǎn)品和提供服務(wù)項目。目前我國老齡市場的產(chǎn)品和服務(wù)項目還十分單一、粗放，開發(fā)的力度和廣度明顯落后。許多已有的產(chǎn)品也缺乏特殊專門用途或效用。必須在政策上積極支持企業(yè)和科研單位開發(fā)老齡產(chǎn)品和增加老齡服務(wù)項目。如生產(chǎn)老年人專用特色產(chǎn)品（食品、保健品、器械、服裝、特殊工具等）、開發(fā)個性化的“夕陽紅”旅游項目、開發(fā)多功能的老年房地產(chǎn)、建立綜合性的老年醫(yī)院和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老中心、開發(fā)多種老年保險產(chǎn)品和老齡金融產(chǎn)品等。依托機構(gòu)養(yǎng)老模式，積極開發(fā)養(yǎng)老人群跨地區(qū)購買、租賃老年公寓居住和長期異地度假消費；支持企業(yè)推進老齡產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化、集群化、連鎖化發(fā)展，建立跨地區(qū)、跨行業(yè)的各種專業(yè)化、集群化和連鎖化的老齡產(chǎn)業(yè)群體。在社區(qū)養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，通過一些品牌養(yǎng)老機構(gòu)的承包經(jīng)營來發(fā)展城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的連鎖模式，以政府購買服務(wù)的方式對一些特殊救助老人實行居家服務(wù)。鼓勵企業(yè)申報老齡產(chǎn)品專利，支持和發(fā)展老齡產(chǎn)品專業(yè)銷售市場和品牌商店。建議參照兒童醫(yī)院、婦產(chǎn)醫(yī)院的模式，在縣一級行政區(qū)普遍建立公辦或民辦的老齡專科醫(yī)院，解決老齡人口就醫(yī)看病的特殊需求。

2.實行多種優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)社會民間資本投資老齡產(chǎn)業(yè)。目前我國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的直接消耗系數(shù)大，要求較多的資金、勞動力的投入，但盈利水平低、投資回收相對緩慢。在目前一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)存在產(chǎn)能過剩、利潤率下降、產(chǎn)品滯銷的情況下，通過對老齡產(chǎn)品生產(chǎn)銷售和“機構(gòu)養(yǎng)老”等服務(wù)實行財政補貼的政策，引導(dǎo)民間資本轉(zhuǎn)移到老齡產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。建議參照目前的殘疾人產(chǎn)品和服務(wù)的辦法，對專業(yè)化的經(jīng)營老齡產(chǎn)品流通銷售企業(yè)實行免稅的政策。對社會興辦的養(yǎng)老機構(gòu)的常年性經(jīng)營實行標準化的床位補貼，對有關(guān)機構(gòu)新增床位實行一次性補貼，所需資金由中央財政和地方財政共同負擔。采取政府投資興辦養(yǎng)老設(shè)施后向私人租賃或私人承包經(jīng)營；對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的營業(yè)實行減免稅費的政策等扶持措施，以保障老齡產(chǎn)業(yè)經(jīng)營機構(gòu)的基本利潤率水平，促進老齡產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和逐步壯大，形成老齡產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。

3.以政府興辦的社會養(yǎng)老事業(yè)為基礎(chǔ)，內(nèi)生性地發(fā)展社會化、市場化、商品化的老齡產(chǎn)品和服務(wù)項目。要充分利用公辦養(yǎng)老機構(gòu)、公辦醫(yī)院等的存量資源和優(yōu)勢，擴大服務(wù)對象的范圍。尤其是政府民政部門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老福利院在用地擴張方面的潛力較大，可以通過租賃農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)民住宅等方式進行空間擴建，再向社會資本出讓有償服務(wù)的經(jīng)營權(quán)，接收城鄉(xiāng)非社會救助老人等入住養(yǎng)老。建議利用經(jīng)營狀況不好的一些“二甲”以下的醫(yī)院和利用政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，建立“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的養(yǎng)老機構(gòu)，重點滿足一部分患慢性病的老人的養(yǎng)老需求。

4.抓緊制定地方性的老齡服務(wù)業(yè)行業(yè)標準，規(guī)范老齡產(chǎn)業(yè)經(jīng)營服務(wù)的內(nèi)容和基本活動。目前我國缺乏老齡產(chǎn)業(yè)的相關(guān)行業(yè)的標準，造成經(jīng)營活動不規(guī)范，所建立的養(yǎng)老機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)等良莠不齊，服務(wù)質(zhì)量難以得到保證。應(yīng)當盡快制定出地方性的老齡產(chǎn)品和服務(wù)的標準，積極準備國家初次的老齡產(chǎn)業(yè)行業(yè)標準和產(chǎn)品服務(wù)標準。

5.加強政府對老齡產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與中長期規(guī)劃工作。要加強政府老齡委員會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，組織民政、發(fā)改、人社、衛(wèi)生、計生、國土、住建、財政、稅務(wù)、工商、文化、旅游、教育、商務(wù)、工信、銀行、保險等部門，共同促進老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。建議由發(fā)改委牽頭，安排制定綜合性的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。設(shè)計相關(guān)項目布局，安排投資和用地指標等。建議由政府統(tǒng)一規(guī)劃，多元化投資，在二、三級城市普遍建立綜合功能的“養(yǎng)老園區(qū)”，集養(yǎng)老、保健、康復(fù)、醫(yī)療、休閑、度假、文化、娛樂、運動、教育、餐飲等為一體，以滿足中高收入家庭老人不同年齡段的不同需求。建議由統(tǒng)計部門負責，開展老齡產(chǎn)業(yè)的典型抽樣調(diào)查和利用經(jīng)濟普查方式進行統(tǒng)計調(diào)查，全面系統(tǒng)地摸清老齡產(chǎn)業(yè)的資源家底。

6.積極解決民辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)面臨的土地供給“瓶頸”問題。一方面政府應(yīng)當充分挖掘城鎮(zhèn)國有存量土地，同時將老齡產(chǎn)業(yè)的用地納入供地計劃，按照城鎮(zhèn)保障房建設(shè)的模式，對相關(guān)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目實行劃撥、按開發(fā)成本價格出讓。政府以土地入股參與開發(fā)等多種方式，解決養(yǎng)老機構(gòu)的土地投入資金回收慢的問題；建議放開農(nóng)村集體建設(shè)用地對養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的使用政策。允許社會公益性的民辦養(yǎng)老機構(gòu)采取長期租用鄉(xiāng)村集體的閑置土地，建設(shè)較高標準的養(yǎng)老機構(gòu)；或者開放農(nóng)村集體土地交易市場，允許農(nóng)村集體以建設(shè)用地、農(nóng)村家庭以宅基地入股等方式，發(fā)展股份制的商業(yè)性的民辦老年公寓。

7.抓好“社區(qū)養(yǎng)老”與“居家養(yǎng)老”模式的綜合性配套建設(shè)。應(yīng)當通過加強“社區(qū)養(yǎng)老”模式的充實、完善和提高的工作，有機結(jié)合“居家養(yǎng)老”模式，加強機構(gòu)的老齡產(chǎn)品和服務(wù)的專業(yè)化市場網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，并根據(jù)實際需要增加“社區(qū)養(yǎng)老”的各種有償服務(wù)項目，充分滿足老齡人口的多種需求。多渠道籌集社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金投入，包括社會慈善事業(yè)的投入。建議對社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的水、電、氣等供應(yīng)按照城鎮(zhèn)居民價格標準收取；或采取政府專項補貼的辦法，以體現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會公益性質(zhì)。城鎮(zhèn)原有社區(qū)要通過整合、購置、租賃、騰退、置換等方式，配套建設(shè)老齡服務(wù)設(shè)施；對新社區(qū)一律要求將老齡服務(wù)設(shè)施納入規(guī)劃，由土地使用權(quán)人配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

8.加強老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專業(yè)人才的培養(yǎng)和產(chǎn)業(yè)人員隊伍建設(shè)。政府應(yīng)當增加對老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人力資本方面的公共財政投入，引導(dǎo)社會增加對老齡產(chǎn)業(yè)的人力資本投資和就業(yè)崗位。要通過保障老齡服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的合理工資水平和社會保險，吸引、穩(wěn)定和擴大老齡產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員與專業(yè)人才隊伍。勞動就業(yè)部門要對一線護理人員實行免費職業(yè)培訓，逐步實現(xiàn)職業(yè)技術(shù)證書制度。要努力擴大中等職業(yè)教育的老齡護理專業(yè)的規(guī)模；在醫(yī)學院校普遍建立老年病醫(yī)療、保健、康復(fù)有關(guān)的專業(yè)，為老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供中高級專業(yè)人才。規(guī)范老齡醫(yī)療保健和護理的職業(yè)操守，普遍提高老齡職業(yè)人員的思想、文化、技能和道德素質(zhì)。

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【責任編輯：朱鳳霞】